Putusan Nomor 60/PUU-XXII/2024

Bahwa sementara itu, terhadap norma Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 juga menjelaskan lebih lanjut alternatif pencalonan kepala daerah apabila akan digunakan 25% (dua puluh lima persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan, namun tidak menegaskan apabila ternyata hasil bagi suara sah tersebut menghasilkan angka pecahan sebagaimana pola yang ditentukan dalam Pasal 40 ayat (2) a quo. Dalam kaitan ini norma Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 justru memberikan ketentuan tambahan yaitu, akumulasi perolehan suara sah tersebut “hanya berlaku untuk partai politik yang memperoleh kursi di DPRD” sebagaimana dipersoalkan konstitusionalitasnya oleh para Pemohon karena tidak sejalan dengan maksud kepala daerah dipilih secara demokratis sebagaimana ditentukan dalam Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Artinya, baik menggunakan alternatif pertama atau kedua dipersyaratkan oleh Pasal 40 ayat (1) dan ayat (3) UU 10/2016 harus sama-sama mempunyai kursi di DPRD. Ketentuan ini merugikan hak partai politik yang telah ditetapkan secara resmi sebagai peserta pemilu serentak nasional 2024 yang telah memiliki suara sah, namun tidak memiliki kursi di DPRD, karena tidak dapat mengusulkan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah. Berkenaan dengan persoalan konstitusional tersebut, telah ternyata Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-III/2005 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 22 Maret 2005 (hlm. 35–38) telah pernah mempertimbangkan isu tersebut sebagai berikut: Menimbang bahwa berdasarkan dalil para Pemohon dan keterangan para ahli setelah dibandingkan dengan keterangan Pemerintah dan DPR serta dokumen-dokumen lainnya, tampak jelas bagi Mahkamah bahwa sesungguhnya Penjelasan Pasal 59 ayat (1) UU Pemda memang bertentangan dengan norma yang terkandung dalam Pasal 59 ayat (1) dan (2), dan bahkan telah menegasikan norma yang ada itu. Pasal 59 ayat (1) dan (2) tersebut telah dengan jelas mengatur bahwa yang boleh mengajukan pasangan calon kepala daerah/wakil kepala daerah adalah partai politik atau gabungan partai politik yang memperoleh 15% kursi di DPRD atau yang memperoleh 15% akumulasi suara dalam pemilu anggota DPRD di daerah yang bersangkutan. Kata “atau” dalam Pasal 59 ayat (2) merujuk pada alternatif di antara dua pilihan yang disebut, sesuai dengan keterangan ahli, terhadap mana Mahkamah sependapat sebagai sikap akomodatif terhadap semangat demokrasi yang memungkinkan bagi calon dari partai yang tidak memiliki kursi di DPRD tetapi memiliki akumulasi suara 15% atau pun calon independen sepanjang diajukan oleh partai atau gabungan partai untuk turut serta dalam Pilkada langsung; Menimbang bahwa hal demikian juga merupakan penghargaan terhadap mereka yang memberikan suara terhadap partai politik tapi tidak memiliki wakil di DPRD, yang karena persyaratan Bilangan Pembagi Pemilihan (BPP) kadang-kadang suara pemilihnya lebih besar dari pada partai yang memperoleh kursi di DPRD. Mahkamah berpendapat aturan demikian dipandang sudah sesuai dengan visi demokrasi yang dianut dalam UUD 1945, karena partai-partai politik yang tidak mencapai electoral threshold pada Pemilu 2004 yang lalu adalah tetap sah sebagai partai politik menurut UU Nomor 12 Tahun 2003 dan Undang-undang Partai Politik (UU Nomor 31 Tahun 2002), walaupun untuk mengikuti Pemilu berikutnya tidak diperkenankan karena tidak mencapai electoral threshold tersebut; Menimbang bahwa akan tetapi perlu juga diperhatikan keterangan Pemerintah yang menyatakan bahwa membaca Penjelasan Pasal 59 ayat (1) harus bersama-sama dengan Pasal 59 ayat (1) yang membatasi hanya partai politik yang memiliki kursi di DPRD yang berhak mengusulkan pasangan calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, karena partai politik tersebut berhasil memperoleh dukungan rakyat secara signifikan, karenanya merekalah wakil rakyat dan juga kepanjangan tangan partai politik yang secara sah mewakili rakyat untuk melakukan proses rekrutmen kepemimpinan. Terlepas dari perbedaan tafsir demokrasi yang lebih konsisten dengan UUD 1945 sebagaimana telah menjadi pendapat Mahkamah yang telah diutarakan di atas, maka pendirian Pemerintah tentang substansi Penjelasan Pasal 59 (1) UU a quo, telah melahirkan norma baru yang menegasikan bunyi Pasal 59 ayat (1) dan (2) yang sudah jelas, sehingga menimbulkan pertanyaan apakah arti penjelasan tersebut terhadap Pasal 59 ayat (1) dan bagaimana kedudukan penjelasan dalam satu undang-undang; Menimbang bahwa sesuai dengan kebiasaan yang berlaku dalam praktik pembentukan perundang-undangan, yang juga diakui mengikat secara hukum, penjelasan berfungsi untuk menjelaskan substansi norma yang terdapat dalam pasal dan tidak menambahkan norma baru, apalagi memuat substansi yang sama sekali bertentangan dengan norma yang dijelaskan. Lagi pula kebiasaan ini ternyata telah pula dituangkan dengan jelas dalam Lampiran [vide Pasal 44 ayat (2)] UU Nomor 10 Tahun 2004 yang merupakan bagian tak terpisahkan dari Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang antara lain menentukan: 1. Penjelasan berfungsi sebagai tafsiran resmi pembentuk peraturan perundang-undangan atas norma tertentu dalam batang tubuh. Oleh karena itu penjelasan hanya memuat uraian atau jabaran lebih lanjut norma yang diatur dalam batang tubuh. Dengan demikian penjelasan sebagai sarana untuk memperjelas norma batang tubuh, tidak boleh mengakibatkan terjadinya ketidakjelasan norma yang dijelaskan; 2. Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat peraturan lebih lanjut. Oleh karena itu hindari membuat rumusan norma di bagian penjelasan; 3. Dalam penjelasan dihindari rumusan yang isinya memuat perubahan terselubung terhadap ketentuan perundang-undangan yang bersangkutan; Menimbang bahwa kebiasaan dimaksud ternyata telah diabaikan oleh pembentuk undang-undang dalam merumuskan Penjelasan Pasal 59 ayat (1) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Hal mana tampak dari fakta bahwa Penjelasan Pasal 59 ayat (1) tersebut di atas secara nyata telah memuat norma baru yang berbeda maknanya dengan norma yang terkandung dalam Pasal 59 ayat (1) dan (2) yang sudah jelas; Menimbang bahwa terjadinya pertentangan antara substansi pasal dari suatu undang-undang dan penjelasannya yang nyata-nyata mengandung inskonsistensi yang melahirkan interpretasi ganda, dan menyebabkan keragu-raguan dalam pelaksanaanya. Adanya keragu-raguan dalam implementasi suatu undang-undang akan memunculkan ketidakpastian hukum dalam praktik. Keadaan demikian dapat menimbulkan pelanggaran terhadap hak konstitusional sebagaimana diatur dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, “Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.” Ketidakpastian hukum demikian tidak sesuai dengan semangat untuk menegakkan prinsip-prinsip negara hukum sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang secara tegas menyatakan bahwa Indonesia adalah negara hukum dimana kepastian hukum merupakan prasyarat yang tak dapat ditiadakan; Menimbang pula bahwa adanya Penjelasan Pasal 59 ayat (1) undang-undang a quo secara nyata telah menghilangkan hak Para Pemohon untuk dipilih sebagai kepala daerah yang telah dijamin secara tegas dalam rumusan Pasal 59 ayat (2). Hak konstitusional Para Pemohon untuk berpartisipasi dalam pemerintahan yang dijamin oleh Pasal 28D ayat (3) UUD 1945 dan telah dijabarkan dalam Pasal 59 ayat (1) dan (2) undang-undang a quo ternyata dihilangkan oleh Penjelasan Pasal 59 ayat (1); Menimbang bahwa selain itu pelaksanaan Pasal 59 ayat (1) telah jelas dirumuskan pula dalam ayat (2)-nya yang cukup menjamin makna pemilihan kepala daerah yang demokratis sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (4) UUD 1945. Namun makna demokratis tersebut menjadi tereduksi karena adanya Penjelasan Pasal 59 ayat (1). Dengan demikian, Penjelasan Pasal 59 ayat (1) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Tambahan Lembaran Negara Nomor 4437) bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3), Pasal 18 ayat (4), Pasal 28D ayat (1) dan (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Bertolak pada pertimbangan hukum di atas apabila dikaitkan dengan permohonan pengujian Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016, menurut Mahkamah kata “atau” dalam Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 pada prinsipnya membuka peluang bagi calon dari partai yang tidak memiliki kursi di DPRD tetapi memiliki akumulasi suara sah, in casu suara 25%. Namun, karena berlakunya norma Pasal 43 ayat (3) UU a quo maka peluang bagi partai politik yang tidak memiliki kursi di DPRD menjadi hilang atau tertutup. Sebab, Pasal a quo telah menegasikan norma yang telah memberikan alternatif, in casu Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016. Batasan 25% sebagaimana dimaksud dalam Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 adalah akumulasi perolehan suara karena partai politik tetap diakui keabsahannya dan diakui eksistensinya sebagai partai politik menurut Undang-Undang Partai Politik maupun Undang-Undang Pemilu, sampai Pemilu berikutnya sesuai dengan threshold dan persyaratan yang akan ditentukan ke depan oleh pembentuk undang-undang [vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023, yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 29 Februari 2024]. Dalam kaitan dengan persoalan konstitusionalitas norma Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 yang didalilkan para Pemohon, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-III/2005 telah menyatakan Penjelasan Pasal 59 ayat (1) UU 32/2004 inkonstitusional karena telah membatasi sekaligus menegasikan hak partai politik atau gabungan partai politik yang memiliki suara sah dalam pemilu sebagaimana ditentukan dalam norma batang tubuhnya dengan adanya penjelasan yang menyatakan bahwa ”hanya partai politik yang memiliki kursi di DPRD yang berhak mengusulkan pasangan calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah”. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-III/2005 berkelindan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 23 Juli 2007. Sebab, dalam amar Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007 tersebut menegaskan bahwa bunyi norma Pasal 59 ayat (2) UU 32/2004 adalah ”Partai politik atau gabungan partai politik dapat mendaftarkan pasangan calon apabila memenuhi persyaratan perolehan sekurang-kurangnya 15% (lima belas persen) dari jumlah kursi DPRD atau 15% (lima belas persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan”. Bunyi amar Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007 tersebut kemudian dirumuskan oleh pembentuk undang-undang dalam UU 1/2015 dengan menentukan batasan minimal persentasenya sebagaimana tertuang pengaturannya untuk pertama kali dalam Pasal 40 ayat (1) UU 1/2015, yang kemudian secara ajeg digunakan sampai dengan UU 10/2016, yang menyatakan: “Partai Politik atau gabungan Partai Politik dapat mendaftarkan calon jika telah memenuhi persyaratan perolehan paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPRD atau 25% (dua puluh lima persen) dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan”. Persoalan yang muncul kemudian adalah sekalipun Mahkamah telah memutus Penjelasan Pasal 59 ayat (1) UU 32/2004 yang menyatakan ”hanya partai politik yang memiliki kursi di DPRD yang berhak mengusulkan pasangan calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah” inkonstitusional karena membatasi maksud ketentuan alternatif yang diatur dalam batang tubuh norma pasal yang secara prinsip mengatur persentase dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilihan umum anggota DPRD di daerah yang bersangkutan untuk mengajukan bakal calon kepala daerah. Namun, pembentuk undang-undang telah ternyata tetap memberlakukan frasa pembatasan tersebut, bahkan sejak berlaku UU 1/2015 hingga UU 10/2016 dengan menuangkannya dalam batang tubuh undang-undang, in casu dalam Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016. Bahwa adanya pengaturan demikian, jelas membatasi pemenuhan hak konstitusional (constitutional rights) dari partai politik peserta pemilu yang telah memeroleh suara sah dalam pemilu meskipun tidak memiliki kursi di DPRD, sehingga mengurangi nilai pemilihan kepala daerah yang demokratis sebagaimana amanat Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Sebab, suara sah hasil pemilu menjadi hilang karena tidak dapat digunakan oleh partai politik untuk menyalurkan aspirasinya memperjuangkan hak-haknya melalui bakal calon kepala daerah yang akan diusungnya. Padahal, Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 menghendaki pemilihan kepala daerah yang demokratis tersebut salah satunya dengan membuka peluang kepada semua partai politik peserta pemilu yang memiliki suara sah dalam pemilu untuk mengajukan bakal calon kepala daerah agar masyarakat dapat memeroleh ketersediaan beragam bakal calon sehingga dapat meminimalkan munculnya hanya calon tunggal, yang jika dibiarkan berlakunya norma Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 secara terus-menerus dapat mengancam proses demokrasi yang sehat. Terlebih, sejak diundangkannya UU 1/2015 sampai dengan diubahnya dengan UU 10/2016 telah dibuka kesempatan bagi bakal calon perseorangan yang memenuhi syarat untuk dapat menjadi peserta pemilihan kepala daerah [vide Pasal 39 huruf b UU 10/2016]. Lebih dari itu, diaturnya kembali Penjelasan Pasal 59 ayat (2) UU 32/2004 yang telah dinyatakan inkonstitusional oleh Mahkamah dengan esensi yang jelas sama dengan yang diatur dalam Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 tentu akan menimbulkan ketidakpastian hukum sebagaimana dijamin oleh Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Oleh karenanya, norma Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 telah kehilangan pijakan dan tidak ada relevansinya untuk dipertahankan, sehingga harus pula dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945.

Menimbang bahwa dengan telah dinyatakan Pasal 40 ayat (3) UU 10/2016 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945, oleh karena keberadaan Pasal a quo merupakan tindak lanjut dari Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016, maka terhadap hal demikian Mahkamah harus pula menilai konstitusionalitas yang utuh terhadap norma Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 a quo, sebagai bagian dari norma yang mengatur mengenai pengusulan pasangan calon. Hal ini dilakukan dalam rangka menjamin hak konstitusional partai politik peserta pemilu yang telah memeroleh suara sah dalam pemilu serta dalam upaya menghormati suara rakyat dalam pemilu. Dalam konteks demikian, dengan telah dibukanya peluang bagi perseorangan untuk mencalonkan diri dengan syarat-syarat tertentu, maka pengaturan mengenai ambang batas perolehan suara sah partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu untuk dapat mengusulkan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah menjadi tidak berdasar dan kehilangan rasionalitas jika syarat pengusulan pasangan calon dimaksud lebih besar daripada pengusulan pasangan calon melalui jalur perseorangan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 41 ayat (1) huruf a sampai dengan huruf d dan Pasal 41 ayat (2) huruf a sampai dengan huruf d UU 10/2016. Oleh karena itu, syarat persentase partai politik atau gabungan partai politik perserta pemilu untuk dapat mengusulkan pasangan calon harus pula diselaraskan dengan syarat persentase dukungan calon perseorangan. Sebab, mempertahankan persentase sebagaimana dimaksud dalam Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 sama artinya dengan memberlakukan ketidakadilan yang tidak dapat ditoleransi bagi semua partai politik peserta pemilu. Dengan demikian, Pasal 40 ayat (1) UU 10/2016 harus pula dinyatakan inkonstitusional secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu dapat mendaftarkan pasangan calon jika telah memenuhi persyaratan sebagai berikut: Untuk mengusulkan calon gubernur dan calon wakil gubernur: a. provinsi dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap sampai dengan 2.000.000 (dua juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 10% (sepuluh persen) di provinsi tersebut; b. provinsi dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 2.000.000 (dua juta) jiwa sampai dengan 6.000.000 (enam juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 8,5% (delapan setengah persen) di provinsi tersebut; c. provinsi dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 6.000.000 (enam juta) jiwa sampai dengan 12.000.000 (dua belas juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 7,5% (tujuh setengah persen) di provinsi tersebut; d. provinsi dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 12.000.000 (dua belas juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 6,5% (enam setengah persen) di provinsi tersebut; Untuk mengusulkan calon bupati dan calon wakil bupati serta calon walikota dan calon wakil walikota: a. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap sampai dengan 250.000 (dua ratus lima puluh ribu) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 10% (sepuluh persen) di kabupaten/kota tersebut; b. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 250.000 (dua ratus lima puluh ribu) sampai dengan 500.000 (lima ratus ribu) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 8,5% (delapan setengah persen) di kabupaten/kota tersebut; c. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 500.000 (lima ratus ribu) sampai dengan 1.000.000 (satu juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 7,5% (tujuh setengah persen) di kabupaten/kota tersebut; d. kabupaten/kota dengan jumlah penduduk yang termuat pada daftar pemilih tetap lebih dari 1.000.000 (satu juta) jiwa, partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu harus memeroleh suara sah paling sedikit 6,5% (enam setengah persen) di kabupaten/kota tersebut;” Dengan pemaknaan sebagaimana dikemukakan di atas, penghitungan syarat untuk mengusulkan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah melalui partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu hanya didasarkan pada hasil perolehan suara sah dalam pemilu pada provinsi/kabupaten/kota bersangkutan dengan besaran sebagaimana yang telah dimaknai oleh Mahkamah di atas.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum di atas, ketentuan norma Pasal 40 ayat (1) dan ayat (3) UU 10/2016 telah ternyata tidak sejalan dengan prinsip pemilihan yang demokratis dan menimbulkan ketidakadilan yang intolerable bagi partai politik peserta pemilu untuk dapat mengusulkan pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah, seperti dijamin dalam Pasal 18 ayat (4) dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 sebagaimana yang didalilkan oleh para Pemohon. Dengan demikian, dalil para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.