Putusan Nomor 25/PUU-VIII/2010

Para Pemohon mendalilkan Pasal 22 huruf f UU 4/2009 bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28I ayat (2), dan Pasal 33 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945; UU 4/2009 menetapkan Wilayah Pertambangan (WP) terdiri atas Wilayah Usaha Pertambangan (WUP), Wilayah Pertambangan Rakyat (WPR), dan Wilayah Pencadangan Negara (WPN) [vide Pasal 13 UU 4/2009]; Pemerintah, dalam keterangannya, menyatakan bahwa ketentuan tentang WPR dalam UU 4/2009 dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum bagi masyarakat yang ingin melakukan pertambangan rakyat serta memberikan kesempatan kepada rakyat untuk berpartisipasi dalam pembangunan, khususnya dalam kegiatan pertambangan mineral dan batubara. Adanya frasa “dan/atau” pada Pasal 22 huruf e UU 4/2009 a quo, menurut Pemerintah, diartikan bahwa kriteria untuk menetapkan WPR dapat bersifat “kumulatif” ataupun “alternatif”. Bupati/walikota dapat menentukan kriteria yang tercantum dalam Pasal 22 a quo secara seluruhnya atau sebagian saja, sesuai dengan kondisi daerahnya, yang akan ditetapkan lebih lanjut dalam suatu Peraturan Daerah; Menurut Mahkamah, ketentuan tentang WPR di dalam UU 4/2009 adalah sebagai wujud pelaksanaan Pasal 33 UUD 1945 yang mengamanahkan kepada negara untuk terlibat atau berperan aktif melakukan tindakan dalam rangka penghormatan (respect), perlindungan (protection), dan pemenuhan (fulfillment) hak-hak ekonomi dan sosial warga negara. Oleh karenanya, terhadap penjelasan Pemerintah tersebut, menurut Mahkamah, sepanjang menyangkut kriteria yang tercantum dalam Pasal 22 huruf a sampai dengan huruf e, tidaklah mengandung pertentangan norma karena antara satu kriteria dengan kriteria lainnya dapat diberlakukan berdasarkan kondisi masing-masing wilayah yang berbeda-beda satu sama lain, sehingga kriteria yang tercantum dalam huruf a sampai dengan huruf e dapat diberlakukan secara alternatif maupun kumulatif. Namun, jika dikaitkan dengan Pasal 22 huruf f, menurut Mahkamah, justru berpotensi menghalang-halangi hak rakyat untuk berpartisipasi dan memenuhi kebutuhan ekonomi melalui kegiatan pertambangan mineral dan batubara, karena pada faktanya tidak semua kegiatan pertambangan rakyat sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 (lima belas) tahun. Hal seperti ini dialami oleh para Pemohon sebagai pelaku usaha pertambangan rakyat di wilayah Bangka Belitung yang pada saat permohonan ini diajukan belum mencapai 10 (sepuluh) tahun menikmati usaha pertambangan rakyat; Untuk menentukan suatu kegiatan pertambangan sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 (lima belas) tahun, tentu masih perlu pembuktian lebih lanjut, baik formil maupun materiil, sedangkan UU 4/2009 nyata-nyata tidak mengatur tentang kriteria dan mekanisme pembuktiannya. UU 4/2009 mengamanahkan ketentuan lebih lanjut mengenai kriteria dan mekanisme penetapan WPR sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22, diatur dengan peraturan daerah kabupaten/kota [vide Pasal 26 UU 4/2009]. Kalaupun benar bahwa ketentuan batas waktu 15 tahun menjadi bagian dari suatu kebijakan hukum terbuka (opened legal policy), tetapi baik Pemerintah maupun DPR, dalam keterangannya, tidak menerangkan adanya alasan-alasan logis-rasional tentang batas waktu 15 tahun sebagai tenggang waktu yang cukup untuk menentukan suatu WPR. Selain itu, dengan tidak adanya rujukan mengenai kriteria dan mekanisme yang sama bagi setiap pemerintah daerah untuk menentukan bahwa suatu lokasi pertambangan tersebut sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 tahun atau belum, menurut Mahkamah, justru menimbulkan ketidakpastian hukum, terlebih lagi Pasal 22 huruf f UU 4/2009 juga dapat memunculkan pertentangan norma jika dikaitkan dengan Pasal 24 UU 4/2009 yang menyatakan, “Wilayah atau tempat kegiatan tambang rakyat yang sudah dikerjakan tetapi belum ditetapkan sebagai WPR diprioritaskan untuk ditetapkan sebagai WPR.”, karena Pasal 22 huruf f memberi batasan pasti 15 tahun, sedangkan Pasal 24 tidak memberi batasan waktu. Menurut Mahkamah, Pasal 24 a quo berpotensi diinterpretasi secara berbeda jika dikaitkan dengan Pasal 22 huruf f, sebagai berikut: • Jika dikaitkan dengan ketentuan Pasal 22 huruf f, maka Pasal 24 dapat dimaknai: “wilayah atau tempat kegiatan tambang rakyat yang sudah dikerjakan sekurang-kurangnya 15 (lima belas) tahun tetapi belum ditetapkan sebagai WPR diprioritaskan untuk ditetapkan sebagai WPR”; • Jika tidak dikaitkan dengan ketentuan Pasal 22 huruf f, maka Pasal 24 dapat dimaknai: “wilayah atau tempat kegiatan tambang rakyat yang sudah dikerjakan baik yang belum 15 (lima belas) tahun dan/atau yang sudah 15 (lima belas) tahun tetapi belum ditetapkan sebagai WPR diprioritaskan untuk ditetapkan sebagai WPR”; Dengan adanya dua tafsir yang berbeda tersebut maka dapat menimbulkan ketidakpastian hukum. Oleh karena itu, untuk menjamin kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia, khususnya bagi masyarakat yang melakukan kegiatan pertambangan rakyat, menurut Mahkamah, ketentuan Pasal 24 UU 4/2009 telah cukup untuk menjamin kepastian hukum dan sekaligus menjamin diperolehnya penghormatan (respect), perlindungan (protection), dan pemenuhan (fulfillment) hak-hak ekonomi dan sosial warga negara, khususnya bagi para pelaku kegiatan pertambangan rakyat, baik yang sudah memenuhi waktu pengerjaan sekurang-kurangnya 15 tahun dan yang belum memenuhi waktu pengerjaan 15 tahun, sehingga tidak diperlukan adanya pengaturan sebagaimana tercantum dalam Pasal 22 huruf f UU 4/2009 yang justru berpotensi merugikan hak-hak konstitusional warga negara; Berdasarkan pertimbangan hukum di atas, Mahkamah berpendapat, dalil para Pemohon a quo tentang Pasal 22 huruf f UU 4/2009 beralasan menurut hukum dan sekaligus frasa “dan/atau” yang tercantum dalam Pasal 22 huruf e UU 4/2009 menjadi tidak relevan dan harus dibatalkan;

Para Pemohon mendalilkan Pasal 52 ayat (1) UU 4/2009 bertentangan dengan Pasal 27 ayat (1), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28I ayat (2), serta Pasal 33 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945; Salah satu kewenangan Pemerintah dalam pengelolaan pertambangan mineral dan batubara adalah menetapkan Wilayah Pertambangan setelah berkoordinasi dengan pemerintah daerah dan berkonsultasi dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) [vide Pasal 6 ayat (1) huruf e UU 4/2009]. UU 4/2009 telah menetapkan WP terdiri atas WUP, WPR, dan WPN [vide Pasal 13 UU 4/2009]; Mahkamah sependapat dengan Ahli dari Pemerintah, Prof. Daud Silalahi, yang pada pokoknya menyatakan bahwa WP ditetapkan dengan mendasarkan pada tata ruang yang dalam kegiatannya juga harus selalu mendasarkan pada upaya pelestarian lingkungan. Hal ini juga sesuai dengan Pasal 1 angka 29 UU 4/2009 yang menyatakan, “Wilayah Pertambangan, yang selanjutnya disebut WP, adalah wilayah yang memiliki potensi mineral dan/atau batubara dan tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan yang merupakan bagian dari tata ruang nasional.” Oleh karenanya, menurut Mahkamah, Pemerintah, dalam menetapkan WP, selain harus menyesuaikan dengan tata ruang nasional dan berorientasi pada pelestarian lingkungan hidup, juga harus memastikan bahwa pembagian ketiga macam wilayah pertambangan (WUP, WPR, dan WPN) tersebut tidak boleh saling tumpang tindih, baik dalam satu wilayah administrasi pemerintahan yang sama maupun antar-wilayah administrasi pemerintahan yang berbeda. Dalam menetapkan suatu WP, Pemerintah harus membedakan wilayah mana yang menjadi WUP, wilayah mana yang menjadi WPR, dan wilayah mana yang menjadi WPN yang di dalam WPN tersebut nantinya juga harus diperinci lebih lanjut mengenai WUPK. Pengelolaan semacam ini bertujuan, selain untuk menghindari munculnya tumpang tindih perihal perizinan kegiatan pertambangan dan peruntukan suatu wilayah berdasarkan tata ruang nasional, juga untuk memastikan dipenuhinya peran dan tanggung jawab negara, khususnya pemerintah, dalam rangka menjamin terlaksananya perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak-hak ekonomi dan sosial warga negara dengan cara membagi WP dalam bentuk pemisahan wilayah secara tegas dan jelas ke dalam bentuk WUP, WPR, dan/atau WPN. Hal tersebut sejalan dengan Pasal 28I ayat (4) UUD 1945 dan Konvensi PBB tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial, Budaya yang telah diratifikasi dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya) [Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 118, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4557]. Selain itu, hal tersebut dapat pula menghindari terjadinya: (1) konflik antarpelaku kegiatan pertambangan yang ada dalam WP, (2) konflik antara para pelaku kegiatan pertambangan dengan masyarakat yang berada di dalam WP maupun yang terkena dampak, dan (3) konflik antara para pelaku kegiatan pertambangan dan/atau masyarakat yang berada di dalam WP maupun yang terkena dampak dengan negara, dalam hal ini Pemerintah; Dalam rangka pengendalian agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas cabang produksi yang penting dan/atau yang menguasai hajat hidup orang banyak benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat [vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 bertanggal 15 Desember 2004], maka selain memisahkan secara jelas dan tegas wilayah yang menjadi WUP, WPR, dan WPN, negara dalam hal ini Pemerintah juga harus menetapkan prioritas wilayah yang harus ditetapkan terlebih dahulu dari ketiga jenis pembagian WP tersebut. Oleh karenanya, menurut Mahkamah, pembagian WP ke dalam tiga macam wilayah pertambangan tersebut harus diprioritaskan kepada: pertama, WPR dengan alasan untuk menjamin hak-hak ekonomi rakyat dan menjamin keberlangsungan kegiatan pertambangan rakyat yang telah lebih dahulu ada (existing). Kedua, WPN dengan alasan selain sebagaimana tercantum dalam Pasal 27 ayat (1) UU 4/2009 beserta Penjelasannya, juga sekaligus untuk mempertahankan kelestarian lingkungan hidup dan memberikan jaminan keberlangsungan hidup dan jaminan ekonomi melalui pemanfaatan sumber daya alam untuk generasi mendatang. Ketiga, WUP dengan alasan wilayah tersebut memang ditujukan untuk wilayah eksplorasi dan operasi produksi yang hanya dapat dilakukan oleh para pelaku usaha pertambangan dengan syarat-syarat tertentu serta daya dukung alat yang mutakhir yang memungkinkan untuk memproduksi hasil pertambangan secara optimal, karena industri pertambangan mineral dan batubara memang merupakan industri yang padat modal (high capital), padat teknologi (high technology), dan padat risiko (high risk); Para Pemohon sebagai pelaku pertambangan rakyat dalam skala kecil/menengah yang wilayah pertambangannya paling luas hanya 25 hektare [vide Pasal 22 huruf d UU 4/2009], merasa terancam mata pencariannya dan merasa terdiskriminasi oleh ketentuan Pasal 52 ayat (1) UU 4/2009 yang mengatur WIUP ekplorasi mineral logam paling sedikit 5.000 hektare; Pemerintah dalam keterangannya menyatakan batas wilayah minimal untuk eksplorasi Mineral Logam adalah 5.000 hektare dikarenakan sangat terkait dengan aspek kecukupan lahan yang juga berpengaruh pada daya dukung dan daya tampung lingkungan. Apabila luas WIUP Eksplorasi terlalu kecil, maka daya dukung dan daya tampung lingkungannya tidak akan memadai khususnya ketika akan melakukan tahapan operasi produksi, mengingat luas WIUP yang diberikan pada saat eksplorasi tidak akan bertambah pada waktu melakukan operasi produksi. Manajemen lahan untuk pembangunan fasilitas/infrastruktur pertambangan pada saat operasi produksi pun akan sulit dilakukan dalam WIUP yang luasnya terbatas. Luas WIUP Eksplorasi minimal 5.000 hektare untuk mineral logam dan batubara, 500 hektare untuk bukan logam, dan 5 hektare untuk batuan dianggap telah memenuhi persyaratan daya dukung dan daya tampung lingkungan. Pengaturan tentang luas minimum WIUP Eksplorasi yang dapat diusahakan dalam UU 4/2009, menurut Pemerintah, juga dimaksudkan untuk melindungi para pengusaha yang melakukan usaha di bidang pertambangan. Adanya ketentuan tentang luas minimal WIUP Eksplorasi adalah untuk memperbesar kesempatan mendapatkan mineral dan batubara beserta cadangannya. Kesempatan ini akan semakin terbuka jika luas WIUP Eksplorasi yang diberikan cukup memadai; Berdasarkan pertimbangan Mahkamah di atas perihal perlunya dilakukan pembatasan yang jelas dan tegas serta memberikan prioritas untuk menetapkan WPR terlebih dahulu, kemudian WPN, dan terakhir WUP, maka batas minimal 5.000 hektare ini dengan sendirinya juga berpotensi mereduksi atau bahkan menghilangkan hak-hak para pengusaha di bidang pertambangan yang akan melakukan eksplorasi dan operasi produksi di dalam WUP, karena belum tentu dalam suatu WP akan tersedia luas wilayah eksplorasi minimal 5.000 hektare jika sebelumnya telah ditetapkan WPR dan WPN. Sebaliknya, ketentuan minimal 5.000 hektare ini juga dapat dimaknai bahwa supaya WUP dapat ditetapkan, maka Pemerintah perlu terlebih dahulu menetapkan batas wilayah minimal 5.000 hektare. Jika hal ini terjadi, maka berpotensi untuk menghilangkan atau setidak-tidaknya mengurangi hak-hak rakyat dalam berusaha di bidang pertambangan kecil/menengah karena penetapan 5.000 hektare ini juga berpotensi mereduksi WPR maupun WPN. Kalaupun kriteria 5.000 hektare ini merupakan bagian dari kebijakan hukum yang terbuka (opened legal policy), namun ketidakjelasan mengenai aspek kecukupan lahan yang berpengaruh pada daya dukung dan daya tampung lingkungan yang tidak diatur dalam UU 4/2009, justru semakin mengaburkan nilai penting dari luas minimal 5.000 hektare ini, karena bisa saja luas wilayah 3.000 hektare sampai dengan 4.000 hektare sudah cukup untuk melakukan kegiatan eksplorasi dan operasi produksi. Terlebih lagi, dengan terlebih dahulu ditetapkannya WPN sebelum menetapkan WUP, maka sebagaimana disebutkan di atas, artinya sejak awal negara, dalam hal ini Pemerintah, sudah menentukan adanya cadangan mineral dan batubara yang harus disimpan untuk generasi yang akan datang yang juga sekaligus berfungsi untuk menjaga kesinambungan dan kelestarian lingkungan supaya tidak dieksploitasi sekaligus saat ini. Bahwa, menurut Mahkamah, tanpa mengurangi hak-hak yang dimiliki oleh para pengusaha pertambangan yang akan beroperasi di WUP, Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mengamanatkan kepada negara, dalam hal ini Pemerintah, untuk menguasai dan mempergunakan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Artinya, rakyat Indonesia telah memberi amanat kepada negara, dalam hal ini Pemerintah, untuk dapat mengelola bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dalam perkara a quo, hal demikian diwujudkan, antara lain, melalui pemberian prioritas pengusahaan pertambangan mineral dan batubara kepada rakyat ekonomi kecil dan ekonomi menengah. Namun demikian, tidak tertutup hak para pelaku usaha pertambangan berskala besar dan berbiaya tinggi baik itu swasta nasional maupun perusahaan asing untuk turut serta dalam usaha pertambangan demi pemanfaatan sumber daya alam untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Oleh karenanya, menurut Mahkamah, dalil para Pemohon a quo beralasan menurut hukum;