Putusan Nomor 235/PUU-XXIII/2025

Menimbang bahwa para Pemohon juga mempersoalkan konstitusionalitas norma Pasal 31 UU 8/1999 yang menurut para Pemohon menimbulkan ketidakjelasan posisi BPKN dalam struktur ketatanegaraan sebagai lembaga yang menjalankan fungsi perlindungan konsumen karena di dalam rumusan norma Pasal 31 UU 8/1999 tidak ada frasa/klausula yang menegaskan independensi dan kemandirian BPKN, berbeda halnya dengan lembaga lain yang terdapat penegasan mengenai independensi dan kemandirian yang dimuat dalam undang-undang yang mengatur mengenai lembaga tersebut. Terhadap dalil para Pemohon a quo, Mahkamah mempertimbangkan sebagai berikut. Bahwa secara doktriner yang juga menjadi pendirian Mahkamah dalam beberapa putusannya, independensi dibutuhkan oleh lembaga yang menjalankan fungsi peradilan, penyelesaian sengketa, pengawasan, penegakan hukum, regulator ekonomi dan keuangan, penyelenggara pemilihan umum, ataupun lembaga yang keputusannya berdampak langsung pada hak konstitusional warga. Lembaga tersebut pada umumnya berada di luar cabang kekuasaan eksekutif, meskipun demikian tidak menutup kemungkinan bahwa terdapat pula institusi yang meskipun ada pada ranah eksekutif juga tetap memerlukan independensi mengingat tugas, fungsi, dan kewenangan yang dilaksanakannya. Bahwa dalam ranah perlindungan konsumen, fungsi penyelesaian sengketa dilaksanakan oleh BPSK yang bertugas menangani dan menyelesaikan sengketa antara pelaku usaha dan konsumen [vide Pasal 1 angka 11 UU 8/1999]. Keberadaan BPSK dalam UU 8/1999 menjadi perangkat yang mengakomodir gap (kesenjangan) antara posisi konsumen dan pelaku usaha ketika terjadi sengketa di antara kedua pihak. Konsumen yang merasa haknya dilanggar dapat mengadukan dan memproses perkaranya secara hukum melalui BPSK. Tugas dan wewenang BPSK meliputi: a) penanganan dan penyelesaian sengketa konsumen melalui mediasi atau arbitrase atau konsiliasi; b) memberikan konsultasi perlindungan konsumen; c) pengawasan terhadap pencantuman klausula baku; d) melaporkan kepada penyidik umum apabila terjadi pelanggaran UU 8/1999; e) menerima pengaduan dari konsumen tentang terjadinya pelanggaran terhadap perlindungan konsumen; f) melakukan penelitian dan pemeriksaan sengketa perlindungan konsumen; g) memanggil pelaku usaha yang diduga telah melakukan pelanggaran terhadap perlindungan konsumen; h) memanggil dan menghadirkan saksi, saksi ahli dan/atau setiap orang yang dianggap mengetahui pelanggaran terhadap UU 8/1999; i) meminta bantuan penyidik untuk menghadirkan pelaku usaha, saksi, saksi ahli, atau setiap orang yang diduga telah melakukan pelanggaran, yang tidak bersedia memenuhi panggilan BPSK; j) mendapatkan, meneliti dan/atau menilai surat, dokumen, atau alat bukti lain guna penyelidikan dan/atau pemeriksaan; k) memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya kerugian di pihak konsumen; l) memberitahukan putusan kepada pelaku usaha yang melakukan pelanggaran terhadap perlindungan konsumen; dan m) menjatuhkan sanksi administratif kepada pelaku usaha yang melanggar UU 8/1999 [vide Pasal 52 UU 8/1999]. Tugas dan wewenang demikian, menurut Mahkamah, mengharuskan adanya independensi pada BPSK karena di dalam kewenangannya tersebut BPSK menjalankan fungsi penyelesaian sengketa, pengawasan, dan penegakan hukum yang mengharuskan BPSK bersifat netral dan tidak memihak pada salah satu pihak. Bahwa adapun BPKN yang menjadi pokok permohonan yang dipersoalkan para Pemohon, merupakan lembaga yang berkedudukan di Ibu Kota Negara Republik Indonesia dan bertanggung jawab kepada Presiden [vide Pasal 32 UU 8/1999]. Anggota BPKN diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Menteri, setelah dikonsultasikan kepada DPR [vide Pasal 35 ayat (2) UU 8/1999]. BPKN mempunyai fungsi di antaranya memberikan saran dan pertimbangan kepada pemerintah dalam upaya mengembangkan perlindungan konsumen di Indonesia [vide Pasal 33 UU 8/1999]. Berkaitan dengan petitum para Pemohon yang memohon adanya penegasan independensi pada BPKN, menurut Mahkamah, BPKN sebagai badan yang juga menjalankan fungsi penelitian dalam bidang perlindungan konsumen keberadaannya dibutuhkan dalam upaya pengembangan perlindungan konsumen antara lain dengan melakukan riset dan pengkajian terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku di bidang perlindungan konsumen, melakukan penelitian terhadap barang dan/atau jasa yang menyangkut keselamatan konsumen, serta melakukan survei yang menyangkut kebutuhan konsumen. Hasil penelitian BPKN tersebut menjadi bahan bagi BPKN dalam memberikan saran dan rekomendasi kepada pemerintah dalam rangka penyusunan kebijaksanaan di bidang perlindungan konsumen [vide Pasal 34 ayat (1) UU 8/1999]. Oleh karena itu, hasil penelitian yang dihasilkan oleh BPKN sudah seharusnya dapat dipertanggungjawabkan melalui berbagai tahapan proses studi, riset, dan eksperimen yang dilakukan secara netral tanpa campur tangan ataupun pengaruh pihak manapun. Sebagai institusi penelitian, BPKN tidak boleh dipengaruhi atau diintervensi oleh pihak lain, baik pihak pelaku usaha, sponsor, ataupun dari pemerintah sebagai penyedia anggaran. Penelitian BPKN haruslah menerapkan metode ilmiah yang didasarkan pada fakta dan data di lapangan, bukan hasil pesanan ataupun manipulasi. Hasil penelitian yang berkualitas dan bertanggung jawab tersebut tentunya diharapkan akan membawa dampak positif bagi iklim usaha jual beli pada khususnya bagi konsumen dan iklim perekonomian pada umumnya. Dengan demikian, meskipun BPKN adalah badan yang bertanggung jawab kepada Presiden [vide Pasal 32 UU 8/1999], sebagai institusi penelitian BPKN harus bersifat independen yang memiliki tujuan untuk memperoleh hasil penelitian berkualitas dan bermanfaat bagi masyarakat dalam rangka perlindungan konsumen. Penegasan BPKN sebagai badan yang independen, menurut Mahkamah, semakin diperlukan di tengah kemajuan teknologi dan intensitas transaksi produk barang dan/atau jasa sebagaimana Mahkamah pertimbangkan pada Paragraf [3.11] di atas. Berkenaan dengan kedudukan lembaga BPKN, Mahkamah perlu mengutip pertimbangan hukum dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 234/PUU-XXIII/2025 pada Sub-paragraf [3.12.2] yang diucapkan sebelumnya, sebagai berikut: [3.12.2] .... bahwa secara doktriner pembentukan lembaga, badan, atau organ oleh negara atau pemerintah sejatinya dimaksudkan untuk mewujudkan tujuan bernegara yaitu memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan perdamaian dunia, sebagaimana termaktub dalam Alinea ke-4 Pembukaan UUD NRI Tahun 1945. Oleh karena itu, setiap lembaga, badan atau organ baik yang telah termaktub dalam UUD NRI Tahun 1945 maupun yang dibentuk melalui undang-undang atau peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang pada dasarnya kedudukan dan keberadaannya adalah penting (importance) sepanjang berfungsi dengan baik dan efektif. Lembaga negara yang pembentukannya melalui undang-undang dan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dapat dikategorikan sebagai lembaga negara yang selain menjalankan fungsi pemerintahan juga lembaga yang menjalankan fungsi perbantuan atau menjalankan fungsi penunjang terhadap lembaga negara utama (auxiliary state organ). Dalam praktik, istilah yang digunakan untuk penyebutan auxiliary organ dapat berupa komisi atau badan. Sementara itu, dalam kaitan dengan lembaga independen, lembaga independen itu dapat disetarakan dengan lembaga negara yang ditentukan dalam UUD NRI Tahun 1945, karena merupakan lembaga yang dinilai penting secara konstitusional (constitutional importance), seperti KPK, Komnas HAM, Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), OJK, dan lain sebagainya. Dengan demikian, menurut Mahkamah, tidaklah tepat menyamakan kedudukan BPKN dengan lembaga-lembaga di atas, terlebih UU 8/1999 sama sekali tidak menyebutkan BPKN sebagai lembaga yang independen atau mandiri, dan termasuk dalam Pasal 2 ayat (2) PP 4/2019 yang menyatakan bahwa BPKN merupakan lembaga nonstruktural. Berdasarkan kutipan uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, telah ditegaskan bahwa berkaitan dengan kedudukan lembaga independen seperti KPK, Komnas HAM, Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Otoritas Jasa Keuangan (OJK), dan lain sebagainya, dapat disetarakan dengan lembaga negara yang ditentukan dalam UUD NRI Tahun 1945, karena merupakan lembaga yang dinilai penting secara konstitusional (constitutional importance). Dengan demikian, berkenaan dengan sifat lembaga BPKN tidak dapat dipersamakan dan dilekatkan sifat independen dimaksud sebagaimana yang dimohonkan oleh para Pemohon. Namun demikian, berkaitan dengan independensi BPKN dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, menurut Mahkamah penting untuk ditegaskan melalui amar putusan a quo. Dengan demikian, menurut Mahkamah norma Pasal 31 UU 8/1999 harus dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “Badan Perlindungan Konsumen Nasional yang dalam menjalankan tugas dan wewenangnya bersifat independen”. Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut di atas, menurut Mahkamah, dalil para Pemohon yang mempersoalkan konstitusionalitas norma Pasal 31 UU 8/1999 yang menurut para Pemohon menimbulkan ketidakjelasan posisi BPKN dalam perlindungan konsumen karena di dalam rumusan Pasal 31 UU 8/1999 tersebut tidak ada frasa/klausul yang menegaskan independensi dan kemandirian BPKN, adalah dalil yang berdasar, namun karena pemaknaan yang dilakukan oleh Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan oleh para Pemohon dalam petitumnya maka dalil a quo adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa terlepas dari pendirian Mahkamah tersebut di atas, penting bagi Mahkamah untuk menegaskan perihal tantangan dalam perlindungan konsumen saat ini yang telah memasuki babak baru dengan adanya era digital dan kemajuan teknologi informasi yang memunculkan transaksi modern seperti e-commerce dan bentuk kemudahan transaksi lainnya dalam perdagangan. Kemajuan dalam transaksi jual beli tentunya harus sejalan dengan aspek dalam perlindungan konsumen meliputi keamanan data dan privasi, jaminan standar mutu barang dan/atau jasa, kualitas produk, standar kesehatan, hingga dampak terhadap lingkungan. Perlindungan hukum kepada konsumen menjadi semakin penting mengingat perkembangan globalisasi dan teknologi informasi serta kemajuan transportasi semakin memberikan ruang yang luas dan bebas dalam transaksi perdagangan yang tidak hanya mencakup wilayah di dalam negeri namun juga hingga melintasi batas-batas wilayah negara lain. Hal tersebut semakin mempermudah akses masyarakat dalam memperoleh barang dan/atau jasa yang dipasarkan untuk dapat dikonsumsi atau digunakan. Akibatnya, fenomena demikian sangat berpotensi menjadikan konsumen sebagai objek aktivitas bisnis semata untuk meraup keuntungan yang sebesar-besarnya oleh pelaku usaha dengan mengesampingkan kepentingan dan keselamatan konsumen. Oleh karena itu, menurut Mahkamah, sebagai bentuk tanggung jawab negara yang diamanatkan konstitusi, perlu adanya evaluasi oleh pembentuk undang-undang untuk mengkaji kembali kesesuaian landasan hukum perlindungan konsumen saat ini yang telah berlaku selama hampir 27 tahun, yaitu UU 8/1999, dengan dinamika dan kemajuan teknologi dalam aktivitas perdagangan kontemporer yang terus berkembang. Evaluasi terhadap undang-undang tersebut perlu dilakukan secara komprehensif meliputi mekanisme, perizinan, pengaduan, pengawasan, penyelesaian sengketa, hingga kemungkinan adanya sanksi apabila dibutuhkan, yang keseluruhannya bertujuan untuk meningkatkan jaminan perlindungan hak konstitusional konsumen dan pelaku usaha dengan mengakomodir kondisi masyarakat saat ini, sesuai dengan asas keadilan, kemanfaatan, kepastian hukum, keseimbangan, serta keamanan dan keselamatan konsumen.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh pertimbangan hukum di atas, Mahkamah berpendapat norma Pasal 30 ayat (1), Pasal 34 ayat (1) huruf f, dan Pasal 39 ayat (2) UU 8/1999 telah ternyata tidak bertentangan dengan prinsip negara hukum, tidak melanggar hak untuk memajukan dirinya, hak atas kepastian hukum dan perlakuan yang sama di hadapan hukum, dan hak untuk memperoleh dan menyampaikan informasi, serta tidak bertentangan dengan prinsip bebas dari perlakuan diskriminatif yang dijamin Pasal 1 ayat (3), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28F, Pasal 28H ayat (4), dan Pasal 28I ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, bukan sebagaimana yang didalilkan oleh para Pemohon. Dengan demikian, permohonan Pemohon mengenai Pasal 30 ayat (1), Pasal 34 ayat (1) huruf f, dan Pasal 39 ayat (2) UU 8/1999 adalah tidak beralasan menurut hukum. Sementara itu, berkenaan dengan permohonan para Pemohon mengenai norma Pasal 31 UU 8/1999 telah ternyata bertentangan dengan prinsip negara hukum, melanggar hak untuk memajukan dirinya, hak atas kepastian hukum dan perlakuan yang sama di hadapan hukum, dan hak untuk memperoleh dan menyampaikan informasi, serta bertentangan dengan prinsip bebas dari perlakuan diskriminatif yang dijamin Pasal 1 ayat (3), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28F, Pasal 28H ayat (4), dan Pasal 28I ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, sebagaimana yang didalilkan oleh para Pemohon. Namun, oleh karena pemaknaan yang dilakukan oleh Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan para Pemohon maka permohonan para Pemohon mengenai norma Pasal 31 UU 8/1999 adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.