Putusan Nomor 88/PUU-XIV/2016

Menimbang bahwa oleh karena Mahkamah berwenang mengadili permohonan a quo dan sebagian dari Pemohon memiliki kedudukan hukum untuk bertindak sebagai Pemohon (selanjutnya disebut para Pemohon), Mahkamah selanjutnya akan mempertimbangkan pokok permohonan di mana para Pemohon mendalilkan bahwa Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY yang rumusannya sebagaimana telah diuraikan pada paragraf [3.5] di atas bertentangan dengan UUD 1945 dengan dalil yang apabila diringkaskan pada pokoknya sebagai berikut (dalil para Pemohon selengkapnya termuat dalam bagian Duduk Perkara): 1) Menurut para Pemohon, masuknya kata “istri” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tersebut bermakna bahwa yang dapat menjadi calon gubernur dan calon wakil gubernur hanya seorang laki-laki. Pasal 18 ayat (1) huruf m ini berkait dengan Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY yang mengatur calon gubernur dan calon wakil gubernur DIY bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon gubernur dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon wakil gubernur. Kedua Pasal tersebut menunjukkan adanya proses internal Keraton dan Kadipaten yang menghasilkan seorang Sultan dan Adipati yang bertakhta. Terhadap proses yang menghasilkan lembaga gubernur dan wakil gubernur harus tunduk pada persyaratan umum konstitusional yang telah diterima sebagai penalaran yang wajar dan tidak berlebihan, seperti umur, pendidikan, keterangan kesehatan dan seterusnya seperti diatur dalam Pasal 18 ayat (1) dan ayat (2) UU KDIY. Kedua proses tersebut seharusnya dipisahkan. Menurut para Pemohon, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY telah mencampuri terlalu jauh, bahkan eksesif, antara proses internal Keraton dan kelembagaan gubernur dan wakil gubernur. 2) Menurut para Pemohon, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3), Pasal 27 ayat (1), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3), serta Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Para Pemohon berargumentasi bahwa salah satu penyangga tegaknya negara hukum adalah prinsip persamaan di hadapan hukum dan perlindungan hak asasi manusia, sebagaimana ditegaskan dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 008/PUU-II/2004. Dalam putusan tersebut dinyatakan bahwa Indonesia sebagai negara hukum, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945, dengan sendirinya melarang adanya diskriminasi sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 27 ayat (1), Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3), serta Pasal 28I ayat (2) UUD 1945. Salah satu larangan diskriminasi itu adalah diskriminasi berdasarkan jenis kelamin. Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY yang mengatur syarat calon Gubernur dan Wakil Gubernur harus menyerahkan daftar riwayat hidup yang isinya hanya menyebutkan kata “istri” saja tanpa kata “suami” sebagai frasa yang objektif, hal itu menunjukkan hanya laki-laki saja yang dapat menjadi Gubernur dan Wakilnya di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, dengan demikian norma Undang-Undang a quo bersifat diskriminatif terhadap perempuan. 3) Menurut para Pemohon, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY melanggar Pasal 28C ayat (1), Pasal 27 ayat (2), dan Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 serta tidak memberikan kepastian hukum yang adil [Pasal 28D ayat (1) UUD 1945] sebagaimana dijamin dalam negara hukum [Pasal 1 ayat (3) UUD 1945]. Para Pemohon berargumentasi bahwa dengan rumusan demikian dapat membuat jabatan Gubernur (c.q. Sultan) dan jabatan Wakil Gubernur (c.q. Adipati) atau bisa jadi keduanya dianggap tidak memenuhi syarat sehingga terjadi kekosongan permanen jabatan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur sebab bisa jadi Sultan yang bertakhta atau Adipati yang bertakhta tidak memiliki istri, anak, dan saudara kandung sementara Negara sendiri tidak boleh mencampuri urusan penggantian Sultan bertakhta dan Adipati bertakhta agar memiliki istri terlebih dahulu. Syarat dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY juga secara rasional tidak wajar karena telah mengintervensi takdir Tuhan. Kekosongan permanen jabatan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur itu akan menjadi bertentangan dengan Pasal 18 ayat (2) dan ayat (4) UUD 1945 karena kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan menjadi tidak mungkin dilaksanakan. Kalaupun terhadap kekosongan itu dapat diisi dengan penjabat/pejabat sementara atau pelaksana tugas, kewenangannya sangat terbatas. Keadaan demikian pada akhirnya akan menyebabkan kehidupan masyarakat dan pelayanan kepada masyarakat menjadi tidak dapat dilaksanakan sehingga dengan sendirinya merugikan hak-hak konstitusional masyarakat, seperti hak untuk memperoleh pendidikan dan manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya [Pasal 28C ayat (1) UUD 1945], hak untuk hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta hak untuk mendapatkan pelayanan kesehatan [Pasal 28H ayat (1) UUD 1945], dan juga hak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan [Pasal 27 ayat (2) UUD 1945]. Norma dalam pasal a quo juga dapat menimbulkan adanya perbedaan penafsiran karena memberi ruang kepada Negara, melalui DPRD DIY, untuk menolak menetapkan Sultan yang bertakhta dan Adipati yang betakhta untuk menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur DIY karena tidak memiliki istri dan sekaligus bersifat diskriminatif terhadap perempuan, sementara itu kepastian hukum juga merupakan salah satu tujuan hukum yang merupakan prinsip penting dalam negara hukum, sehingga norma a quo bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 1 ayat (3) UUD 1945. 4) Menurut para Pemohon, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY bertentangan dengan pasal 18B ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang”. Para Pemohon beragumentasi bahwa status istimewa yang dimiliki oleh DIY bukanlah pemberian negara melainkan bentuk pengakuan dan penghormatan tertinggi oleh Pemerintah Republik Indonesia (Sukarno-Hatta) berdasarkan sejarah asal-usul keberadaan DIY dan kontribusinya dalam merebut kemerdekaan Republik Indonesia. Hal ini juga dipertegas oleh Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 81/PUU-VIII/2010 dan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11/PUU-VI/2008. Pasal 18B UUD 1945 memberikan kemungkinan pengaturan tersendiri dari ketentuan Pasal 18 UUD 1945 sehingga hubungan antara kedua norma Konstitusi itu adalah setara, tidak saling membawahi. Dengan demikian, Pasal 18B ayat (1) yang diperkuat oleh Putusan Mahkamah Konstitusi di atas memiliki keistimewaan yang diperoleh berdasarkan asal-usul dan kenyataan sejarah, peran dan kontribusinya dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, di mana pengertian, jenis dan ruang lingkup keistiwaan DIY itu diatur dan ditegaskan dalam UU KDIY. Kata “istri”, “anak” dan “saudara kandung” dalam norma a quo, yang melampaui takdir dan pemenuhannya tidak dapat ditunda, dapat menghambat Sultan yang bertakhta dan Adipati yang bertakhta untuk menjadi Gubernur dan Wakil Gubernur DIY sehingga hal itu menjadi bertentangan dengan pengakuan dan penghormatan keistimewaan DIY sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 dan ditegaskan dalam UU KDIY sendiri.

Menimbang bahwa setelah Mahkamah memeriksa secara saksama dalil para Pemohon dan bukti-bukti yang diajukan serta pihak-pihak sebagaimana disebutkan pada paragraf [3.6] sampai dengan paragraf [3.12] di atas, Mahkamah berpendapat sebagai berikut: 1) Bahwa jika merujuk pada perjalanan sejarah ketatanegaraan Indonesia sebagai negara merdeka, dengan melihat fakta keberagaman yang ada, secara ideal tidaklah mungkin membuat desain hubungan Pusat dan Daerah secara seragam. Karena itu, salah satu tantangan yang menyertai sejarah perjalanan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia terletak pada kemampuan mengelola segala bentuk keberagaman daerah sehingga tetap memiliki kemampuan mempertahankan karakter atau kekhususan yang dimiliki setiap daerah; 2) Bahwa dalam kaitan ini Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menegaskan negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa yang diatur dengan Undang-Undang. Lahir dan diberlakukannya UU KDIY, yang menjadi objek permohonan a quo, adalah guna memenuhi amanat Konstitusi di atas, sebagaimana ditegaskan dalam konsiderans bagian “Menimbang” UU KDIY (vide lebih jauh konsiderans bagian “Menimbang” huruf a sampai dengan huruf d UU KDIY); 3) Bahwa, secara garis besarnya, diberikannya status “daerah istimewa” kepada Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman, yang sekarang dinamakan Daerah Istimewa Yogyakarta, adalah karena peran dan sumbangsih Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman dalam mempertahankan, mengisi, dan menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebagaimana telah menjadi fakta sejarah yang tak terbantahkan, setelah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman secara sukarela menyatakan bergabung dan menjadi bagian integral dari Negara Kesatuan Republik Indonesia meskipun pada saat itu Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman telah memiliki wilayah, penduduk, dan pemerintahannya sendiri. Pernyataan berintegrasi dengan Negara Kesatuan Republik Indonesia dituangkan ke dalam Maklumat bertanggal 5 September 1945, masing-masing ditandatangani oleh Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Adipati Paku Alam VIII, yang kemudian dikukuhkan dengan Piagam Kedudukan Presiden Republik Indonesia bertanggal 6 September 1945 yang sekaligus menyatakan status integrasi Yogyakarta ke dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebagai daerah istimewa; 4) Bahwa dalam UU KDIY kemudian ditegaskan, keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta adalah keistimewaan kedudukan hukum yang dimilikinya berdasarkan sejarah dan hak asal-usul menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 untuk mengatur dan mengurus kewenangan istimewa. Sementara itu, yang dimaksud kewenangan istimewa adalah wewenang tambahan yang dimiliki oleh Daerah Istimewa Yogyakarta selain wewenang sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah (vide Pasal 1 angka 2 dan angka 3 UU KDIY); 5) Bahwa selanjutnya dalam Pasal 7 ayat (2) UU KDIY dijelaskan lingkup kewenangan yang termasuk ke dalam urusan keistimewaan sebagaimana dimaksud pada angka 3 di atas, yaitu meliputi: a. tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur; b. kelembagaan pemerintahan daerah DIY; c. kebudayaan; d. pertanahan; dan e. tata ruang. Dengan demikian telah jelas bahwa tata cara pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY serta kelembagaan pemerintahan daerah DIY merupakan bagian dari lingkup kewenangan yang termasuk ke dalam urusan keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Hal itu berarti memberikan proses pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur yang berbeda dengan daerah-daerah lain di Indonesia merupakan wujud dari “bentuk khas” atau kekhususan dalam mewadahi praktik desentralisasi terhadap Daerah Istimewa Yogyakarta; 6) Bahwa salah satu ciri keistimewaan dalam pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY adalah cara pengisiannya tidak dilakukan melalui mekanisme pemilihan langsung, sebagaimana berlaku dalam pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur di daerah lainnya di Indonesia, melainkan melalui mekanisme khusus sebagaimana diatur dalam Bab VI UU KDIY di mana yang dapat mengisi jabatan Gubernur harus bertahta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan untuk dapat mengisi jabatan Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta harus bertakhta sebagai Adipati Paku Alam, sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY; 7) Bahwa berdasarkan uraian pada angka 5) di atas, secara a contrario, telah menjadi terang bagi Mahkamah bahwa seseorang yang tidak bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono secara hukum tidak dapat menjadi Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta dan seseorang yang tidak bertakhta sebagai Adipati Paku Alam secara hukum tidak dapat menjadi Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta. Hal yang menjadi persoalan kemudian, apakah negara yang direpresentasikan melalui Undang-Undang (in casu UU KDIY) berwenang menentukan siapa yang memenuhi syarat untuk dinobatkan sebagai Sultan Hamengku Buwono dan sebagai Adipati Paku Alam? Terhadap pertanyaan ini Mahkamah berpendapat bahwa pertimbangan utama pemberian status “Istimewa” kepada Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman menjadi Daerah Istimewa Yogyakarta adalah karena Sultan yang bertakhta di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Adipati Paku Alam yang bertakhta di Kadipaten Pakualaman pada masa awal berdirinya Negara Kesatuan Republik Indonesia secara sukarela menyatakan diri bergabung atau berintegrasi dengan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Artinya, Sultan yang bertakhta di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Adipati Paku Alam yang bertakhta di Kadipaten Pakualaman bukan “pemberian” atau dibentuk oleh Negara (in casu Negara Kesatuan Republik Indonesia). Sebaliknya, justru karena tindakan sukarela Sultan dan Adipati yang bertakhta pada saat itulah sehingga menyebabkan daerah yang sekarang kita kenal sebagai Daerah Istimewa Yogyakarta ini menjadi bagian integral dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan kata lain, andaikata setelah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, Sultan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Adipati Pakualaman saat itu tidak secara sukarela menyatakan bergabung dengan Negara Kesatuan Republik Indonesia maka daerah yang sekarang kita kenal sebagai Daerah Istimewa Yogyakarta dengan sendirinya belum tentu merupakan bagian dari wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Artinya, secara historis maupun yuridis Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman lebih dahulu ada dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Oleh karena itu, hukum yang berlaku dalam menentukan siapa yang berhak dinobatkan sebagai Sultan di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat, demikian pula siapa yang berhak dinobatkan sebagai Adipati di Kadipaten Pakualaman, adalah hukum yang berlaku di internal keraton Kasultanan dan di internal Kadipaten. Negara (yang direpresentasikan oleh Undang-Undang, in casu UU KDIY) tidak memiliki landasan argumentasi konstitusional logis maupun historis untuk turut serta menentukan siapa yang berhak dinobatkan sebagai Sultan yang bertakhta di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat maupun untuk turut serta menentukan siapa yang berhak dinobatkan sebagai Adipati Paku Alam di Kadipaten Pakualaman. Dengan demikian, secara logis maupun historis, adalah bertentangan dengan prinsip pengakuan dan penghormatan terhadap hak dan asal-usul satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa sebagaimana dimaksud Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 jika dalam kasus a quo negara (in casu melalui UU KDIY) turut campur dalam menentukan persyaratan siapa yang berhak menjadi Sultan di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan siapa yang berhak menjadi Adipati di Kadipaten Pakualaman. 8) Bahwa berdasarkan uraian pada angka 1) sampai dengan angka 6) di atas maka tindakan atau keputusan pembentuk undang-undang yang memutuskan bahwa salah satu keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta adalah adanya pengaturan secara tersendiri dalam tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernurnya, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (2) huruf a UU KDIY, merupakan tindakan atau keputusan yang tepat karena sejalan dengan jiwa Pasal 18B ayat (1) UUD 1945. Hal itu kemudian ditegaskan dalam Pasal 18 UU KDIY yang mengatur persyaratan calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta. Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY berbunyi, “Calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur adalah warga negara Indonesia yang harus memenuhi syarat: … c. bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon Gubernur dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon Wakil Gubernur”. Dengan rumusan demikian berarti negara (melalui UU KDIY) telah menegaskan bahwa siapa pun yang berdasarkan aturan yang berlaku di Kasultanan dinyatakan bertakhta sebagai Sultan maka yang bersangkutan secara hukum dianggap memenuhi syarat sebagai calon Gubernur. Hal itu merupakan kewenangan penuh hukum yang berlaku di Kasultanan. Demikian pula halnya dengan calon Wakil Gubernur, siapa pun yang menurut aturan yang berlaku di Kadipaten Pakualaman dinyatakan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam maka yang bersangkutan secara hukum dianggap memenuhi syarat sebagai calon Wakil Gubernur. Hal itu pun merupakan kewenangan penuh hukum yang berlaku di Kadipaten Pakualaman. 9) Bahwa berdasarkan uraian pada angka 1 sampai dengan angka 7 di atas telah jelas bahwa, secara logis maupun historis, adalah bertentangan dengan prinsip pengakuan dan penghormatan terhadap hak dan asal-usul satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa sebagaimana dimaksud Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 jika negara (melalui Undang-Undang, in casu UU KDIY) turut campur dalam menentukan persyaratan siapa yang berhak menjadi Sultan di Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan siapa yang berhak menjadi Adipati di Kadipaten Pakualaman. Oleh karena itu, Mahkamah berpendapat, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY merupakan bentuk campur tangan negara ke dalam domain yang oleh UUD 1945 telah diakui sebagai kewenangan Kasultanan dan Kadipaten Pakualaman. Sebab, tatkala pembentuk undang-undang menegaskan bahwa syarat untuk menjadi Calon Gubernur dan Calon Wakil Gubernur DIY, di satu pihak, harus bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon Gubernur dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon Wakil Gubernur [sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY di mana hal ini sejalan dengan semangat Pasal 18B ayat (1) UUD 1945] namun, di lain pihak, untuk menjadi calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur DIY juga harus “menyerahkan daftar riwayat hidup yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak”, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY, maka secara langsung berarti pembentuk undang-undang mempersyaratkan bahwa: a. untuk dapat menjadi calon Gubernur DIY maka seseorang yang bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono harus mempunyai tingkat pendidikan tertentu, mempunyai pekerjaan, mempunyai saudara kandung, mempunyai istri, dan mempunyai anak; b. untuk dapat menjadi calon Wakil Gubernur maka seseorang yang bertakhta sebagai Adipati Paku Alam harus mempunyai tingkat pendidikan tertentu, mempunyai pekerjaan, mempunyai saudara kandung, mempunyai istri, dan mempunyai anak. Dengan konstruksi penalaran demikian maka telah terang bahwa melalui frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY telah turut memberikan pengaruh terhadap persyaratan siapa yang berhak untuk bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan siapa yang berhak bertakhta sebagai Adipati Paku Alam. Padahal secara konstitusional, oleh UUD 1945 hal itu diakui merupakan wewenang penuh Kasultanan dan Kadipaten berdasarkan hukum yang berlaku di internal Kasultanan dan Kadipaten, sebagaimana telah diuraikan pada angka 1) sampai dengan angka 7) paragraf ini. Oleh karena itu, terlepas dari ada-tidaknya persoalan diskriminasi sebagaimana didalilkan para Pemohon, yang akan dipertimbangkan tersendiri dalam putusan ini, telah terang bagi Mahkamah bahwa adanya frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” telah menjadikan Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY menyimpang dari semangat Pasal 18B ayat (1) UUD 1945. Secara rasional, syarat menyerahkan daftar riwayat hidup bagi calon kepala daerah dan calon wakil kepala daerah sesungguhnya hanya relevan untuk daerah-daerah yang pengisian jabatan kepala daerah dan wakilnya melalui pemilihan langsung karena hal itu berkait dengan hak publik atau masyarakat untuk mengetahui lebih mendalam latar belakang calon kepala daerah dan/atau wakil kepala daerahnya. Sementara itu, untuk pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY yang nyata-nyata melalui pengangkatan, yaitu dalam hal ini pengangkatan terhadap seseorang yang bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam, syarat menyerahkan daftar riwayat hidup sesungguhnya tidak terlalu relevan meskipun hal itu tidak serta-merta berarti bertentangan dengan UUD 1945. Dikatakan tidak terlalu relevan sebab masyarakat Yogyakarta sudah tahu bahwa yang akan menjadi gubernur adalah seseorang yang bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan yang akan menjadi wakil gubernur adalah seseorang yang bertakhta sebagai Adipati Paku Alam. Namun, apabila melalui syarat menyerahkan daftar riwayat hidup sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY itu pembentuk undang-undang bermaksud agar masyarakat secara formal mengetahui latar belakang calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur mereka, yang dalam hal ini tiada lain adalah seseorang yang bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan seseorang yang bertakhta sebagai Adipati Paku Alam, maka tanpa frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” itu pun maksud tersebut sesungguhnya sudah terpenuhi. Sebaliknya, dengan menambahkan frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” telah membuat hal-hal yang disebutkan dalam frasa itu menjadi imperatif di mana sifat imperatif ini, disengaja atau tidak, menyebabkan Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY itu jadi turut mengatur persyaratan seseorang yang berhak menduduki takhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan sebagai Adipati Paku Alam. Dengan kata lain, syarat “menyerahkan daftar riwayat hidup” sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tidaklah bertentangan dengan UUD 1945 namun adanya frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” yang menyertai syarat “menyerahkan daftar riwayat hidup” itulah yang menyebabkan Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY bertentangan dengan UUD 1945, khususnya dalam hal ini Pasal 18B ayat (1) UUD 1945. 10) Bahwa adanya frasa “yang memuat, antara lain, riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY juga dapat menimbulkan ketidakpastian hukum. Sebab syarat untuk menjadi calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur DIY sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UU KDIY adalah bersifat kumulatif, artinya semua persyaratan yang disebut di dalam Pasal 18 ayat (1) UU KDIY harus terpenuhi. Namun, pada saat yang sama terdapat kemungkinan terjadinya keadaan saling bertentangan antarsesama syarat yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1) UU KDIY tersebut, yaitu dalam hal ini antara huruf c dan huruf m. Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY menyatakan bahwa “bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono untuk calon Gubernur dan bertakhta sebagai Adipati Paku Alam untuk calon Wakil Gubernur” merupakan salah satu syarat. Selanjutnya, oleh karena kriteria tentang siapa yang berhak atau memenuhi syarat untuk bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan siapa yang berhak atau memenuhi syarat sebagai Adipati Paku Alam merupakan urusan internal Kasultanan dan Kadipaten yang oleh UUD 1945 maupun oleh UU KDIY sendiri diakui sebagai bagian dari keistimewaan DIY maka dengan sendirinya persoalan siapa yang berhak atau memenuhi syarat untuk bertakhta sebagai Sultan Hamengku Buwono dan siapa yang berhak atau memenuhi syarat sebagai Adipati Paku Alam ditentukan oleh hukum yang berlaku di Kasultanan dan di Pakualaman. Sementara itu, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY menyatakan bahwa calon Gubernur dan calon Wakil Gubernur harus “menyerahkan daftar riwayat hidup yang memuat, antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak”. Dengan demikian sangat mungkin terjadi keadaan di mana syarat sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY terpenuhi namun pada saat yang sama syarat yang diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tidak terpenuhi. Akibatnya, timbul keragu-raguan perihal ketentuan mana yang harus diutamakan berlakunya, apakah ketentuan huruf c atau huruf m dari Pasal 18 ayat (1) UU KDIY tersebut, suatu keadaan yang seharusnya tidak boleh terjadi mengingat seluruh persyaratan yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1), mulai dari huruf a sampai dengan huruf n, adalah bersifat kumulatif. Oleh karena itu, menurut penalaran yang wajar, potensi terjadinya ketidakpastian hukum yang disebabkan oleh adanya keragu-raguan tersebut sangatlah besar. Ketidakpastian hukum demikian bahkan dapat berkembang menjadi krisis politik yang berbahaya karena terjadi kebuntuan dalam pengisian jabatan Gubernur dan/atau Wakil Gubernur DIY. Maka telah menjadi terang bagi Mahkamah bahwa Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY sepanjang berkenaan dengan frasa “yang memuat, antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak”, dalam kaitannya dengan Pasal 18 ayat (1) huruf c UU KDIY, dapat menimbulkan ketidakpastian hukum sehingga bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Lagi pula, apabila dibandingkan dengan syarat kepala daerah atau wakil kepala daerah, misalnya yang diatur dalam UU Pilkada, sama sekali tidak mencantumkan syarat normatif sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tersebut. Dengan demikian tentu menjadi pertanyaan, mengapa syarat normatif demikian harus dicantumkan dalam UU KDIY; 11) Bahwa, selanjutnya, hal yang juga harus dipertimbangkan oleh Mahkamah adalah apakah benar dalil para Pemohon yang menyatakan bahwa frasa “yang memuat, antara lain riwayat pendidikan, pekerjaan, saudara kandung, istri, dan anak” dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY bersifat diskriminatif, dalam hal ini khususnya terhadap perempuan. Terhadap hal tersebut Mahkamah berpendapat bahwa perihal diskriminasi, UUD 1945 telah menyatakan secara tegas dalam Pasal 28I ayat (2), “Setiap orang berhak bebas dari perlakuan yang bersifat diskriminatif atas dasar apa pun dan berhak mendapatkan perlindungan terhadap perlakuan yang bersifat diskriminatif itu”. Sementara itu, dalam Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia dinyatakan, “Diskriminasi adalah setiap pembatasan, pelecehan, atau pengucilan yang langsung ataupun tak langsung didasarkan pada pembedaan manusia atas dasar agama, suku, ras, etnik, kelompok, golongan, status sosial, status ekonomi, jenis kelamin, bahasa, keyakinan politik, yang berakibat pengurangan, penyimpangan atau penghapusan pengakuan, pelaksanaan atau penggunaan hak asasi manusia dan kebebasan dasar dalam kehidupan baik individual maupun kolektif dalam bidang politik, ekonomi, hukum, sosial, budaya, dan aspek kehidupan lainnya”. Dengan demikian secara legal maupun konstitusional, diskriminasi dilarang dipraktikkan di Indonesia. Lebih jauh, sebagai bagian dari masyarakat internasional, Indonesia juga telah meratifikasi berbagai instrumen hukum internasional yang melarang diskriminasi, salah satu di antaranya adalah Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) yang telah diratifikasi melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant On Civil and Political Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik). Pasal 2 ayat (1) ICCPR menyatakan, “Setiap Negara Pihak dalam Kovenan ini sepakat untuk menghormati dan menjamin setiap individu dalam wilayahnya dan yang tunduk pada yurisdiksinya hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini, tanpa pembedaan dalam bentuk apapun, seperti ras, warna kulit, jenis kelamin, bahasa, agama, pandangan politik atau pandangan lainnya, asal-usul kebangsaan atau sosial, hak milik, kelahiran atau status lainnya” (Each State Party to the present Covenant undertakes to respect and ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, nasional or social origin, property, birth or other status). Bahkan, dalam hubungannya dengan perempuan, ICCPR secara khusus memandang perlu memberi penegasan mengenai persamaan antara laki-laki dan perempuan dalam penikmatan atas hak-hak yang dijamin dalam ICCPR. Pasal 3 ICCPR menyatakan, “Negara-negara Pihak dalam Kovenan ini sepakat untuk menjamin persamaan hak antara laki-laki dan perempuan bagi penikmatan hak-hak sipil dan politik yang dinyatakan dalam Kovenan ini” (The State Parties to the present Covenant undertake to ensure the equal right of men and women to the enjoyment of all civil and political rights set forth in the present Covenant). Secara lebih spesifik, berkenaan dengan larangan diskriminasi terhadap perempuan, Indonesia juga telah menjadi negara pihak (state party) dengan meratifikasi Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW) melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1984 tentang Pengesahan Konvensi Mengenai Penghapusan Segala Bentuk Diskiriminasi Terhadap Wanita (Convention On The Elimination Of All Forms of Discrimination Against Women). Pasal 1 CEDAW menegaskan pengertian diskriminasi terhadap perempuan dengan rumusan, “Untuk tujuan Konvensi ini, istilah ‘diskriminasi terhadap perempuan’ diartikan sebagai setiap pembedaan, pengucilan atau pembatasan yang dibuat atas dasar jenis kelamin yang berakibat atau bertujuan mengurangi atau meniadakan pengakuan, penikmatan atau pelaksanaan oleh perempuan hak asasi dan kebebasan manusia dalam bidang politik, ekonomi, sosial, budaya, sipil atau bidang lainnya, terlepas dari status perkawinan mereka, dengan berlandaskan persamaan antara laki-laki dan perempuan” (For the purposes of the present Convention, the term “discrimination against women” shall mean any distinction, exclusion or restriction made on the basis of sex which has the effect or purpose of impairing or nullifying the recognition, enjoyment or exercise by women, irrespective of their marital status, on the basis of equality of men and women, of human rights and fundamental freedoms in the political, economic, social, cultural, civil or any other field). Selanjutnya, negara-negara pihak (state parties) dalam CEDAW di samping menyepakati untuk mengambil langkah-langkah sebagaimana diatur dalam Pasal 2 CEDAW (dan karenanya menjadi kewajiban untuk menaatinya), juga sepakat untuk mengambil segala langkah atau upaya yang diperlukan di segala bidang, khususnya di bidang politik, sosial, ekonomi dan budaya, termasuk langkah-langkah melalui legislasi, guna memastikan perkembangan dan kemajuan penuh perempuan dengan tujuan untuk menjamin perempuan dalam pelaksanaan dan penikmatan hak asasi dan kebebasan mendasar manusia di atas landasan persamaan dengan laki-laki. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 3 CEDAW yang menyatakan, “Negara-negara Pihak akan mengambil segala upaya yang tepat di segala bidang, khususnya di bidang politik, sosial, ekonomi dan budaya, termasuk legislasi, guna menjamin perkembangan dan pemajuan perempuan, dengan tujuan menjamin mereka akan pelaksanaan dan penikmatan hak asasi dan kebebasan mendasar di atas landasan persamaan dengan laki-laki” (State Parties shall take in all fields, in particular in the political, social, economic and cultural fields, all appropriate measures, including legislation, to ensure the full development and advancement of women, for the purpose of guaranteeing them the exercise and enjoyment of human rights and fundamental freedoms on a basis of equality with men). Sebagai negara pihak (state party) maka sudah tentu terdapat kewajiban yang didasarkan pada hukum internasional (international legal obligation) bagi Indonesia untuk menaati ketentuan dalam hukum internasional dimaksud, khususnya dalam hal ini pentaatan terhadap larangan diskriminasi. Oleh karena itu, Mahkamah telah berkali-kali menegaskan pendiriannya bahwa diskriminasi adalah bertentangan dengan UUD 1945 dan sekaligus bertentangan pula dengan hukum internasional (vide lebih jauh, antara lain, pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 028-029/PUU-IV/2006). Meskipun demikian, Mahkamah juga mengakui dan telah berkali-kali pula menegaskan bahwa dimungkinkan untuk dilakukan pembatasan tehadap hak-hak asasi manusia dan karenanya pembatasan demikian adalah konstitusional sepanjang memenuhi maksud dan persyaratan sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan, “Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap orang wajib tunduk pada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”. Dengan demikian, menurut UUD 1945, agar suatu pembatasan terhadap hak dan kebebasan asasi manusia dapat dikatakan konstitusional maka pembatasan itu harus memenuhi persyaratan: a. pembatasan itu harus dilakukan dengan Undang-Undang; b. pembatasan yang harus dilakukan dengan Undang-Undang itu adalah dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan terhadap hak dan kebebasan orang lain; c. pembatasan yang harus dilakukan dengan Undang-Undang itu juga dengan maksud untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis. Sementara itu, dalam rumusan Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY secara a contrario terkandung pengertian bahwa pihak-pihak yang statusnya tidak memenuhi kualifikasi dalam norma a quo tidak dimungkinkan untuk menjadi calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur di DIY, yang di dalamnya termasuk perempuan sebagaimana didalilkan oleh para Pemohon. Dengan kata lain, Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY telah membatasi hak politik pihak-pihak tersebut untuk menjadi calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur DIY, khususnya dalam hal ini perempuan. Namun, untuk sampai pada kesimpulan apakah pembatasan demikian merupakan bentuk diskriminasi, hal itu akan bergantung pada jawaban atas pertanyaan apakah pembatasan demikian konstitusional apabila dinilai berdasarkan Pasal 28J ayat (2) UUD 1945. Atas pertanyaan tersebut Mahkamah berpendapat bahwa Mahkamah tidak menemukan argumentasi yang dapat diterima secara konstitusional untuk membenarkan pembatasan demikian, sebab: a. pembatasan terhadap pihak-pihak yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY, termasuk perempuan, sebagai calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur DIY dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tersebut tidak ada sangkut-pautnya dengan maksud atau tujuan untuk menjamin hak dan kebebasan orang lain. Dengan kata lain, tidak ada seorang pun yang hak atau kebebasannya terganggu atau terlanggar jika pihak-pihak yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY tersebut menjadi calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur DIY; b. pembatasan terhadap pihak-pihak yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY, termasuk perempuan, sebagai calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur DIY tersebut juga bukan didasari oleh maksud untuk memenuhi tuntutan yang adil yang didasarkan atas pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, maupun ketertiban umum dalam masyarakat demokratis. Sebaliknya, justru untuk memenuhi tuntutan yang adil dalam masyarakat Indonesia yang demokratis pembatasan demikian tidak boleh terjadi. Dengan kata lain, dalam masyarakat Indonesia yang demokratis, tidak ada gagasan moral, nilai-nilai agama, keamanan, ataupun ketertiban umum yang terganggu atau terlanggar jika pihak-pihak yang disebutkan dalam Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY, termasuk perempuan, menjadi calon Gubernur atau calon Wakil Gubernur di DIY sebagaimana secara empirik juga terbukti di mana pembatasan demikian tidak terdapat dalam pengisian jabatan kepala daerah di daerah-daerah lain, baik untuk jabatan kepala daerah di tingkat provinsi maupun kepala daerah di tingkat kabupaten/kota, juga untuk jabatan-jabatan publik pada umumnya. Lebih-lebih jika mempertimbangkan DIY sebagai daerah istimewa yang pengisian jabatan Gubernur dan Wakil Gubernurnya digantungkan pada persyaratan siapa yang bertakhta sebagai Sultan berdasarkan hukum yang berlaku di internal Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan siapa yang bertakhta sebagai Adipati berdasarkan hukum yang berlaku di internal keraton Kadipaten Pakualaman, sebagaimana telah dipertimbangkan dalam pertimbangan pada angka 1 sampai dengan angka 10 di atas. Oleh karena itu, dalil para Pemohon bahwa Pasal 18 ayat (1) huruf m UU KDIY bersifat diskriminatif adalah beralasan menurut hukum.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh pertimbangan sebagaimana diuraikan pada paragraf [3.13] di atas, Mahkamah berpendapat permohonan para Pemohon beralasan menurut hukum.