Putusan Nomor 85/PUU-XXII/2024

Bahwa para Pemohon dalam mempersoalkan konstitusionalitas frasa “persetujuan Menteri Keuangan” dalam Pasal 86 ayat (4), ayat (6), dan ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 mengaitkan dengan keberadaan LPS sebagai lembaga yang independen sehingga dikhawatirkan persetujuan dimaksud membuka ruang intervensi politik terhadap keputusan LPS. Terhadap dalil para Pemohon a quo, Mahkamah perlu menegaskan bahwa sebagaimana BI dan OJK, LPS merupakan lembaga independen, transparan, dan akuntabel dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya. Independensi bagi LPS mengandung arti bahwa dalam pelaksanaan fungsi, tugas, dan wewenangnya, LPS tidak dapat diintervensi oleh pihak manapun termasuk oleh Pemerintah kecuali atas hal yang dinyatakan secara jelas di dalam undang-undang [vide Pasal 2 ayat (3) dalam Pasal 7 angka 2 UU 4/2023 dan Penjelasannya]. Selanjutnya, dalam rangka meningkatkan independensi, transparansi, dan kredibilitas kelembagaan LPS, UU 4/2023 juga mengamanatkan untuk membentuk Badan Supervisi Lembaga Penjamin Simpanan (BS LPS) yang berfungsi membantu DPR dalam melaksanakan fungsi pengawasan di bidang tertentu terhadap LPS untuk meningkatkan kinerja, akuntabilitas, independensi, transparansi, dan kredibilitas kelembagaan LPS. Untuk menjalankan fungsi pengawasan tersebut, BS LPS bertugas membantu DPR dalam membuat laporan evaluasi kinerja kelembagaan LPS, melakukan pemantauan untuk meningkatkan akuntabilitas, independensi, transparansi, dan kredibilitas kelembagaan LPS, serta menyusun laporan kinerja [vide Pasal 89A dalam Pasal 7 angka 61 UU 4/2023]. Independensi LPS sebagaimana dimaksud dalam ketentuan di atas sejalan dengan International Association of Deposit Insurers (IADI) Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, yang menyatakan: “The deposit insurer should be operationally independent, well-governed, transparent, accountable, and insulated from external interference” [vide IADI Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, November 2014]. Prinsip tersebut pada pokoknya menyatakan lembaga penjamin harus dioperasionalkan secara independen, memiliki tata kelola yang baik, transparan, akuntabel, dan bebas dari intervensi pihak eksternal. Prinsip tersebut juga dilengkapi dengan kriteria yang esensial (essential criteria), antara lain sebagai berikut. 1. The deposit insurer is operationally independent. It is able to use its powers without interference from external parties to fulfil its mandate. There is no government, central bank, supervisory or industry interference that compromises the operational independence of the deposit insurer,”; 2. The governing body of the deposit insurer is held accountable to a higher authority,”; and 3. The deposit insurer has the capacity and capability (e.g. human resources, operating budget, and salary scales sufficient to attract and retain qualified staff) to support its operational independence and the fulfilment of its mandate,” [vide IADI Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems, November 2014]. Selain itu, LPS dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya juga harus mendapatkan penilaian (assessment) melalui Financial Sector Assessment Program (FSAP) oleh IMF dan World Bank. Program ini memberikan analisis komprehensif dan mendalam mengenai ketahanan sektor keuangan suatu negara yang mencakup “stress test” terhadap lembaga-lembaga keuangan termasuk LPS, evaluasi kualitas pengawasan dan regulasi dalam sektor keuangan, dan penilaian terhadap kerangka manajemen krisis. Tujuan FSAP adalah untuk membantu negara-negara anggota meminimalisir terjadinya krisis keuangan di negaranya. Berdasarkan catatan FSAP terkait dengan Fincancial Safety Net and Crisis Management for Indonesia pada Februari 2024 menyatakan, Otonomi OJK dan LPS dapat ditegaskan lebih lanjut, antara lain memberikan kewenangan LPS untuk menetapkan rencana kerja dan anggaran tahunan tanpa persetujuan Kementerian Keuangan [vide Risalah Sidang, tanggal 28 Oktober 2024, hlm. 31]. Berdasarkan uraian pertimbangan hukum tersebut, independensi LPS merupakan suatu keharusan untuk memastikan efektivitas dalam melaksanakan fungsi dan tugasnya sebagai penjaga stabilitas sistem keuangan, khususnya dalam penjaminan simpanan nasabah. Independensi ini tidak hanya diperlukan untuk menghindari potensi campur tangan yang tidak semestinya dari pihak eksternal, tetapi juga untuk mematuhi standar internasional. Dengan demikian, independensi LPS sebagaimana ditentukan di atas bertujuan tidak hanya memperkuat peran LPS tetapi juga menjamin kredibilitas dan kepercayaan publik terhadap sistem keuangan nasional, termasuk kepercayaan nasabah bank.

Bahwa berkenaan dengan keterlibatan Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT untuk kegiatan operasional LPS sebagaimana ditentukan dalam Pasal 86 ayat (4) dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 adalah untuk memastikan kecukupan anggaran bagi kegiatan operasional LPS serta sinkronisasi antara kebijakan LPS dengan kebijakan fiskal nasional guna menjamin stabilitas sistem keuangan secara keseluruhan. Di samping itu, keharusan melibatkan Menteri Keuangan dikaitkan dengan posisi Menteri keuangan sebagai Koordinator KSSK, di mana unsur KSSK terdiri dari Menteri Keuangan, Gubernur BI, Ketua Dewan Komisioner OJK, dan Ketua Dewan Komisioner LPS [vide Pasal 4 UU 9/2016]. Dalam konteks ini, Menteri Keuangan sebagai koordinator KSSK memiliki kepentingan untuk memastikan LPS memiliki likuiditas yang cukup dan dana yang digunakan untuk kegiatan operasional dialokasikan secara efisien. Dalam kaitan ini, sekalipun diperlukan peran atau keterlibatan Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT untuk kegiatan operasional LPS, Mahkamah berpendapat tidak tepat apabila bentuk keterlibatan Menteri Keuangan dimaksud berupa “persetujuan”. Dalam batas penalaran yang wajar, pengaturan dalam Pasal 86 ayat (4), ayat (6), dan ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 yang mengharuskan adanya “persetujuan” Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT untuk kegiatan operasional LPS potensial mengurangi independensi LPS dalam pengambilan keputusan. Hal ini didasarkan pada kata “persetujuan” atau “menyetujui” yang bermakna: 1) pernyataan setuju (atau penyataan menyetujui); pembenaran (pengesahan, perkenan, dsb); 2) kata sepakat (antara kedua belah pihak); sesuatu (perjanjian dsb) yang telah disetujui oleh kedua belah pihak dsb; 3) persesuaian; kecocokan; keselarasan [vide Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) edisi kelima Tahun 2018, hlm. 1782]. Selain itu, kata “persetujuan” dapat dimaknai sebagai tindakan hukum bersegi satu (unilateral). Sehingga, jika diletakkan dalam konteks ini maka terdapat kewenangan Menteri Keuangan untuk menyetujui atau tidak menyetujui RKAT yang disampaikan oleh Ketua Dewan Komisioner LPS. Terlepas dari adanya Nota Kesepahaman antara Kementerian Keuangan dengan LPS tentang Tata Cara Reviu Atas Rencana Kerja dan Anggaran Tahunan Untuk Kegiatan Operasional dan Anggaran Belanja Modal Lembaga Penjamin Simpanan dan tanpa bermaksud menilai legalitas Nota Kesepahaman dimaksud, menurut Mahkamah dengan adanya persetujuan tersebut tetap menunjukkan kedudukan yang tidak seimbang di antara keduanya karena Kementerian Keuangan melakukan review/pengujian atas RKAT yang disusun oleh LPS dapat berujung pada disetujui atau tidak disetujui RKAT operasional LPS, sehingga disadari atau tidak disadari akan mengurangi atau mereduksi derajat independensi LPS. Terlebih, Nota Kesepahaman dimaksud berada di ranah implementasi norma yang dengan materi/substansi apapun yang diatur dalam Nota Kesepahaman tersebut tetap tidak dapat menghilangkan adanya keharusan atau perintah persetujuan Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT operasional LPS. Bahwa jika diletakkan persetujuan Menteri Keuangan terhadap RKAT operasional LPS dalam konteks perwujudan sistem checks and balances [vide Risalah Sidang, tanggal 7 Oktober 2024, hlm 6 dan Risalah Sidang, tanggal 4 Desember 2024, hlm. 14-15], menurut Mahkamah hal tersebut adalah tidak tepat. Sebab, meskipun Menteri Keuangan selaku Koordinator KSSK tetapi tetap saja tidak boleh mengintervensi anggaran LPS sebagai lembaga independen dengan alasan checks and balances. Dengan kata lain, adanya keharusan persetujuan Menteri Keuangan dalam RKAT operasional lembaga independen seperti LPS tidak diperlukan sebagai mekanisme checks and balances karena hal tersebut justru bertentangan dengan semangat independensi itu sendiri. Demikian juga sekalipun LPS pada saat pendirian mendapatkan modal awal sebesar Rp 4 triliun yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan [vide Pasal 81 UU 24/2004], hal tersebut tidak dapat dijadikan alasan keharusan persetujuan Menteri Keuangan dalam RKAT operasional LPS. Sebaliknya, terdapat ketentuan yang menentukan dalam hal modal LPS menjadi kurang dari modal awal maka pemerintah dengan persetujuan DPR akan menutup kekurangan tersebut [vide Pasal 85 ayat (1) dalam Pasal 7 angka 56 UU 4/2023]. Persetujuan DPR tersebut merupakan perwujudan dari fungsi anggaran (budgeting) DPR. Sehingga, menurut Mahkamah dalam kaitan dengan anggaran LPS termasuk dalam penyusunan RKAT operasional LPS lebih tepat dilakukan melalui persetujuan DPR sebagaimana BI dan OJK, yang secara konstitusional memiliki fungsi anggaran (budgeting) dan pengawasan. Hal tersebut sejalan pula dengan maksud UU 4/2023 untuk menjamin independensi LPS namun dengan tetap adanya checks and balances dari DPR yang secara konstitusional di antaranya memiliki fungsi anggaran (budgeting) dan pengawasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Terlebih, dengan adanya persetujuan DPR terhadap RKAT operasional LPS akan menciptakan perlakuan yang sama dengan lembaga lainnya di sektor keuangan, yakni BI dan OJK. Artinya, di antara ketiga lembaga sektor keuangan tersebut tidak terdapat diskriminasi dalam penyusunan RKAT operasional tanpa menghilangkan karakteristik masing-masing lembaga. Namun demikian, Mahkamah tidak akan serta merta menyatakan frasa “untuk mendapat persetujuan” pada Pasal 86 ayat (4), frasa “Menteri Keuangan memberikan persetujuan” pada ayat (6), dan frasa “yang telah mendapatkan persetujuan Menteri Keuangan” pada ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai “persetujuan DPR”, sebab, ihwal RKAT operasional LPS tidak hanya mengenai persetujuan, namun terkait dengan tahapan lainnya. Oleh karena itu, terlebih dahulu harus dilakukan sinkronisasi dan harmonisasi norma yang terkait dengan yang dimohonkan pengujian. Hal demikian merupakan ranah kewenangan pembentuk undang-undang untuk melakukan sinkronisasi dan harmonisasi dengan materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian lain dalam UU 4/2023 yang berkaitan dengan RKAT operasional LPS. Oleh karena itu, Mahkamah memberikan waktu yang dianggap cukup yaitu selambat-lambatnya 2 (dua) tahun sejak putusan a quo selesai diucapkan kepada pembentuk undang-undang untuk sesegera mungkin melakukan perubahan norma berkenaan dengan keharusan persetujuan Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT operasional LPS menjadi persetujuan DPR sebagaimana amar putusan a quo. Artinya, sebelum dilakukan perubahan dimaksud, ketentuan Pasal 86 ayat (4), ayat (6), dan ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 masih tetap berlaku dan memiliki kekuatan hukum mengikat. Namun, apabila dalam tenggang waktu tersebut pembentuk undang-undang masih belum melakukan perubahan UU 4/2023 maka frasa “untuk mendapat persetujuan” sebagaimana termuat dalam Pasal 86 ayat (4), frasa “Menteri Keuangan memberikan persetujuan” sebagaimana termuat dalam ayat (6), dan frasa “yang telah mendapatkan persetujuan Menteri Keuangan” sebagaimana termuat dalam ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 harus diberlakukan sebagai persetujuan DPR. Dengan demikian, dalil para Pemohon yang mengkhawatirkan terganggungnya independensi LPS disebabkan adanya keharusan persetujuan Menteri Keuangan dalam penyusunan RKAT operasional LPS telah dapat dibenarkan dan berdasar. Namun, oleh karena petitum para Pemohon tidak sama dengan amar putusan a quo maka dalil para Pemohon sepanjang berkenaan dengan pengujian norma Pasal 86 ayat (4), ayat (6), dan ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum di atas, frasa “untuk mendapat persetujuan” sebagaimana termuat dalam Pasal 86 ayat (4), frasa “Menteri Keuangan memberikan persetujuan” sebagaimana termuat dalam ayat (6), dan frasa “yang telah mendapatkan persetujuan Menteri Keuangan” sebagaimana termuat dalam ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023, telah ternyata tidak sejalan dengan Pasal 23D dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, namun bukan sebagaimana yang didalilkan para Pemohon sehingga dalil para Pemohon sepanjang Pasal 86 ayat (4), ayat (6), dan ayat (7) huruf a dalam Pasal 7 angka 57 UU 4/2023 adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian. Sedangkan, berkenaan dengan norma Pasal 6 ayat (1) angka 1 huruf l dalam Pasal 7 angka 6 dan Pasal20B ayat (1) dalam Pasal 276 angka 13 UU 4/2023 telah sejalan dengan Pasal 23D, Pasal 28C ayat (2), dan Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, bukan sebagaimana yang didalilkan para Pemohon. Oleh karena itu, dalil para Pemohon sepanjang pengujian norma Pasal 6 ayat (1) angka 1 huruf l dalam Pasal 7 angka 6 dan Pasal 20B ayat (1) dalam Pasal 276 angka 13 UU 4/2023 adalah tidak beralasan menurut hukum. Dengan demikian, permohonan para Pemohon beralasan menurut hukum untuk sebagian.