Putusan Nomor 40/PUU-XXIV/2026

Bahwa meskipun Mahkamah menegaskan program makan bergizi yang dilaksanakan dalam lingkungan pendidikan bukan merupakan komponen utama dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan sebagaimana dimaksudkan dalam norma Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025, tidak dapat dinafikan, program MBG memiliki fungsi yang penting dalam upaya negara memenuhi kebutuhan warga negara atas gizi dan kesehatan. Berkenaan dengan hal tersebut, tujuan program MBG yang disebutkan sebagai solusi nyata terhadap persoalan stunting atau permasalahan kesehatan lainnya akibat ketidakmerataan pemenuhan gizi warga negara merupakan tujuan yang sifatnya luas, sehingga menurut Mahkamah harus ditempatkan sebagai satu alokasi anggaran tersendiri dalam APBN daripada hanya menempatkannya sebagai perluasan definisi pengertian operasional penyelenggaraan pendidikan seperti yang termaktub dalam Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025. Bagaimanapun, dalam batas penalaran yang wajar, pilihan menempatkan anggaran MBG dalam anggaran pendidikan yang memperluas pengertian operasional penyelenggaraan pendidikan akan menggerus anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) sebagai mandatory spending yang diamanatkan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Oleh karena itu, program tersebut tidak tepat disematkan sebagai salah satu penjelasan operasional penyelenggaraan pendidikan sebagaimana sebelumnya telah dipertimbangkan Mahkamah. Terlebih, jika diletakkan dalam konteks hukum perundang-undangan, perluasan definisi dalam Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 merupakan bentuk nyata merumuskan makna baru melalui bagian penjelasan yang justru melampaui batasan yang diperbolehkan atas isi penjelasan suatu norma yang termuat pada batang tubuh pasal. Bahkan, upaya menyematkan program MBG sebagai penjelasan operasional penyelenggaraan pendidikan dapat dimaknai sebagai rumusan yang isinya memuat perubahan terselubung terhadap batang tubuh. Secara prinsip, dalam peraturan perundang-undangan, kedudukan penjelasan pasal hanya berfungsi untuk menerangkan atau memperjelas norma yang sudah dirumuskan dalam batang tubuh, bukan untuk menambah, mengubah, apalagi memperluas substansi pengaturan. Penegasan ihwal pembatasan tersebut diatur dalam ketentuan teknis pada Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU 12/2011) sebagaimana terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU 13/2022) yang mengatur tentang “Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan”, yang pada pokoknya secara eksplisit melarang penjelasan untuk memperluas, menambah, atau mengubah makna norma dalam batang tubuh [vide Lampiran II Angka 176, angka 177, angka 178, dan angka 186 UU 12/2011 jo. UU 13/2022]. Oleh karena itu, materi Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 telah menimbulkan ketidakpastian hukum karena telah menciptakan norma baru dan tidak sejalan dengan norma Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 sehingga harus dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, khususnya terhadap Pasal 28D ayat (1) dan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945.

Bahwa selanjutnya, meskipun Mahkamah telah menyatakan Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 telah menciptakan ketidakpastian hukum, namun Mahkamah juga menegaskan bahwa program pembagian makanan bergizi dalam bentuk program MBG secara substansi adalah konstitusional sebagai wujud program prioritas pemerintahan hasil Pemilihan Umum Tahun 2024. Oleh karena itu, anggaran penyelenggaraan program MBG harus disusun sebagai satu alokasi anggaran tersendiri atau terpisah dari anggaran pendidikan dalam undang-undang APBN. Namun demikian, hal tersebut tidak serta merta dibiarkan berimplikasi pada hilangnya dasar hukum keberlakuan alokasi anggaran program MBG dalam APBN 2026 yang telah diatur dalam UU 17/2025. Mahkamah memahami, apabila anggaran yang dialokasikan untuk MBG dikeluarkan dari anggaran pendidikan yang telah ditentukan dalam APBN 2026, implikasinya adalah tidak terpenuhinya batas anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) dari APBN 2026. Hal demikian justru menyebabkan APBN 2026 menjadi bertentangan dengan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945. Sebaliknya, jika anggaran pendidikan yang telah dialokasikan untuk penyelenggaraan program MBG dipisahkan dari anggaran pendidikan, mengharuskan pemerintah melakukan penyesuaian alokasi anggaran pendidikan yang tidak dialokasikan kepada program MBG karena harus memenuhi mandatory spending anggaran pendidikan sebelum tahun anggaran 2026 berakhir. Sementara itu, dalam waktu yang sama pemerintah juga harus mencari alokasi anggaran lain di luar anggaran pendidikan yang dapat mendukung operasional penyelenggaraan program MBG. Dalam hal ini, Mahkamah perlu mempertimbangkan kepentingan negara serta dampak yang ditimbulkan dan berbagai persoalan hukum yang potensial menimbulkan ketidakpastian hukum dan pelanggaran hak konstitusional. Oleh karena itu, APBN 2026 harus tetap dinyatakan konstitusional meskipun Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 telah dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang materi tersebut tidak lagi dipergunakan untuk APBN tahun-tahun berikutnya. Berkenaan dengan pertimbangan hukum di atas, disebabkan undang-undang APBN memiliki karakteristik berlaku satu kali dalam periode tertentu (einmalig) dan keberadaannya akan digantikan undang-undang APBN tahun anggaran berikutnya, sehingga menurut Mahkamah, pertimbangan hukum tersebut tetap berlaku untuk APBN yang ditetapkan untuk tahun-tahun selanjutnya, yaitu program MBG atau penamaan lainnya yang berupa program pembagian makanan bergizi dalam lingkup anggaran pendidikan, harus dikeluarkan/dipisah dari definisi operasional penyelenggaraan pendidikan sehingga tidak lagi menggunakan alokasi anggaran pendidikan dalam APBN. Pemisahan ini tidak hanya bertujuan untuk melindungi dan memastikan terpenuhinya amanat konstitusi atas prioritas anggaran pendidikan, namun juga untuk memberikan dasar hukum yang lebih kuat dan berkepastian hukum terhadap penyelenggaraan MBG sebagai program prioritas pemerintahan hasil Pemilihan Umum Tahun 2024, khususnya berkaitan dengan penentuan alokasi anggaran tersendiri/terpisah yang dibutuhkan agar program dimaksud berjalan optimal dan tepat pada tujuan dan sasaran. Dalam upaya melaksanakan sesegera mungkin amanat konstitusi sebagaimana Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 terkait operasional penyelenggaraan pendidikan dan menghindari pertentangan dengan konstitusi, pembentuk undang-undang harus memisahkan alokasi anggaran program MBG dari anggaran pendidikan pada APBN tahun-tahun selanjutnya. Artinya, pada APBN tahun-tahun selanjutnya, alokasi dana pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) APBN dan 20% (dua puluh persen) APBD tidak lagi memasukkan program MBG di dalamnya. Dalam hal ini, dengan menggunakan substansi mengenai pendanaan pendidikan sebagaimana telah diuraikan pada Sub-paragraf [3.17.2] di atas, penting bagi Mahkamah untuk menegaskan, alokasi dana pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) dimaksudkan untuk memenuhi pembiayaan komponen utama pendidikan yang antara lain, yaitu peserta didik; pendidik dan tenaga kependidikan; sarana dan prasarana; kurikulum; serta evaluasi dan pengembangan pendidikan. Pembiayaan atas komponen utama tersebut, tidak termasuk pembiayaan untuk program MBG. Berkenaan dengan hal tersebut, telah ternyata Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 yang menyatakan bahwa pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan termasuk program makan bergizi pada lembaga yang berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan baik umum maupun keagamaan telah menimbulkan perluasan makna frasa “operasional penyelenggaraan pendidikan” dalam norma Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 sehingga berdampak pada tidak terpenuhinya prinsip mandatory spending dan constitutional mandatory sebagaimana amanat Pasal 31 ayat (2) dan ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 dan oleh karenanya menimbulkan ketidakpastian hukum. Oleh karena itu, untuk menjaga kepatuhan terhadap amanat Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 dan melaksanakan kewajiban negara dalam memenuhi hak konstitusional warga negara atas pendidikan, maka Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 yang substansinya mengatur “Pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan termasuk program makan bergizi pada lembaga yang berkaitan dengan penyelenggaraan pendidikan baik umum maupun keagamaan” harus dinyatakan konstitusional secara bersyarat, yaitu tidak bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan memiliki kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang dipisahkan dari anggaran pendidikan dalam penetapan APBN Tahun Anggaran setelah APBN Tahun 2026. Ihwal ini pembentuk undang-undang harus melakukan penyesuaian APBN sehingga program MBG harus dipisah dan tidak lagi berada dalam alokasi anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan dalam penetapan APBN. Dengan mempertimbangkan kebutuhan waktu yang diperlukan pembentuk undang-undang dalam memperhitungkan dan menyusun struktur dan kebutuhan APBN dalam penyelenggaraan negara, pemisahan anggaran pendidikan dan anggaran program MBG dimaksud paling lambat dilakukan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2028, atau paling lama 2 (dua) tahun sejak Putusan a quo diucapkan, sebagaimana dimaktubkan dalam amar Putusan a quo. Dalam hal ini, apabila terhadap APBN 2027 yang sedang dalam proses penyusunan, anggaran program MBG masih tetap akan menjadi bagian dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan, hal tersebut hanya dapat dibenarkan sepanjang tidak mengurangi alokasi anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) dari APBN dan APBD untuk memenuhi komponen utama pendidikan di luar anggaran program MBG. Kemungkinan untuk tahun 2027 dimaksud tidak dapat dilepaskan dari kondisi faktual bahwa proses penyusunan Undang-Undang APBN Tahun 2027 dengan segala asumsi kebutuhan anggaran tahun 2027 yang telah dipersiapkan dan dibahas sejak awal tahun 2026 guna memenuhi kebutuhan anggaran penyelenggaraan negara tahun 2027. Artinya, untuk menyegerakan pemenuhan amanat ketentuan Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945, apabila pemerintah dapat menyesuaikan struktur APBN Tahun 2027 yang telah dan sedang persiapkan sejakawal tahun 2026 dengan substansi Putusan a quo, akan menjadi lebih baik apabila anggaran program MBG dipisah dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan sejak APBN Tahun 2027. Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut dalil para Pemohon yang mempersoalkan konstitusionalitas Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 adalah dalil yang berdasar sehingga harus dinyatakan beralasan menurut hukum. Namun oleh karena putusan Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan para Pemohon, maka permohonan para Pemohon beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum di atas, norma Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 telah ternyata memberikan jaminan kepastian hukum yang adil sebagaimana dijamin dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, bukan sebagaimana yang didalilkan para Pemohon. Dengan demikian dalil para Pemohon a quo sepanjang norma Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 adalah tidak beralasan menurut hukum. Sedangkan, berkenaan dengan pengujian Penjelasan Pasal 22 ayat (3) UU 17/2025 telah ternyata tidak memberikan jaminan kepastian hukum yang adil sebagaimana dijamin dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan tidak sejalan dengan kewajiban pemerintah memenuhi prioritas alokasi dana pendidikan sekurang-kurangnya 20% (dua puluh persen) APBN dan 20% (dua puluh persen) APBD dalam Pasal 31 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945, sebagaimana yang didalilkan para Pemohon. Namun, oleh karena putusan Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan para Pemohon, maka dalil para Pemohon a quo adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.