Putusan Nomor 15/PUU-XIV/2016

Bahwa hak tagih mengenai utang atas beban negara/daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara adalah berkaitan dengan pengaturan batasan waktu atau kedaluwarsa terhadap utang negara yang dilakukan oleh pejabat yang diberi kuasa atas nama Menteri Keuangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 UU Perbendaharaan Negara dan utang daerah yang diadakan oleh gubernur, bupati, atau walikota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 39 UU Perbendaharaan Negara. Dengan demikian substansi Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara mengatur mengenai kedaluwarsa hak tagih setelah 5 (lima) tahun terkait dengan utang, baik utang yang merupakan beban pemerintah pusat maupun utang yang merupakan beban pemerintah daerah. Dalam batas-batas tertentu, pengaturan demikian menurut Mahkamah diperlukan sehingga terdapat jaminan kepastian hukum dalam pengelolaan keuangan negara/daerah.

Bahwa jika dikaitkan dengan permohonan Pemohon maka pertanyaannya kemudian adalah apakah jaminan pensiun dan jaminan hari tua ASN/PNS termasuk ke dalam pengertian utang negara. Terhadap pertanyaan ini, Pasal 21 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (UU ASN) menyatakan bahwa “PNS berhak memperoleh: a. gaji, tunjangan, dan fasilitas; b. cuti; c. jaminan pensiun dan jaminan hari tua; d. perlindungan; dan e. pengembangan kompetensi”. Dengan demikian jaminan pensiun dan jaminan hari tua merupakan hak dari ASN/PNS, sehingga menimbulkan kewajiban bagi negara untuk memenuhinya. Sementara itu, Pasal 1 angka 8 dan angka 9 UU Perbendaharaan Negara menyatakan: “8. Utang Negara adalah jumlah uang yang wajib dibayar Pemerintah Pusat dan/atau kewajiban Pemerintah Pusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lainnya yang sah. 9. Utang Daerah adalah jumlah uang yang wajib dibayar Pemerintah Daerah dan/atau kewajiban Pemerintah Daerah yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lainnya yang sah.” Dengan demikian, menurut UU Perbendaharaan Negara, jaminan pensiun dan jaminan hari tua adalah tergolong ke dalam pengertian utang negara. Padahal Pasal 91 ayat (3) dan ayat (4) UU ASN menyatakan: “(3) Jaminan pensiun PNS dan jaminan hari tua PNS diberikan sebagai perlindungan kesinambungan penghasilan hari tua, sebagai hak dan sebagai penghargaan atas pengabdian PNS. (4) Jaminan pensiun dan jaminan hari tua PNS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup jaminan pensiun dan jaminan hari tua yang diberikan dalam program jaminan sosial nasional.” Oleh karena itu jaminan pensiun dan jaminan hari tua sesungguhnya adalah bukan utang negara melainkan hak yang harus dijamin oleh negara. Sesuai dengan UU ASN, negara harus dengan sungguh-sungguh memperhatikan dan melaksanakan amanat perlindungan kesinambungan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 91 ayat (3) UU ASN. Adapun yang dimaksud dengan perlindungan yang berkesinambungan adalah bahwa mereka yang mempunyai hak atas jaminan pensiun dan jaminan hari tua tidak boleh dilakukan pengurangan waktu untuk menerima jaminan pensiun dan jaminan hari tua. Terlebih lagi, Pasal 91 ayat (3) UU ASN tegas menyatakan hal tersebut bukan semata-mata hak tetapi sekaligus merupakan penghargaan dari negara atas pengabdian yang telah diberikan oleh ASN yang bersangkutan. Dengan demikian sepanjang berkenaan dengan jaminan pensiun dan jaminan hari tua tidak boleh diberlakukan ketentuan kedaluwarsa sebagaimana diatur dalam Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara. Pertimbangan bahwa Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara harus dikaitkan dengan Pasal 91 ayat (3) UU ASN dibutuhkan, sehingga merupakan keharusan, guna menjamin terpenuhinya hak atas pengakuan, jaminan, dan perlindungan hukum yang adil sebagaimana dimaksud Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Jika keberadaan Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara tidak dikaitkan dengan keberadaan Pasal 91 ayat (3) UU ASN maka akan terjadi disharmoni antar Undang-Undang yang bermuara pada lahirnya ketidakpastian hukum. Sebab, di satu pihak, jaminan pensiun dan jaminan hari tua oleh Pasal 91 ayat (3) UU ASN tegas dinyatakan sebagai hak yang harus dijamin kesinambungannya, di lain pihak, oleh Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara hal itu dapat dianggap sebagai utang negara yang hak tagihnya ditundukkan pada pemberlakuan masa kedaluwarsa. Pemaknaan demikian menurut Mahkamah juga sejalan dengan tuntutan pemenuhan ketentuan Pasal 28D ayat (2) UUD 1945 yang menentukan bahwa setiap orang mempunyai hak untuk mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja yang untuk menegakkan dan melindungi hak tersebut dalam pelaksanaannya dijamin, diatur, dan dituangkan dalam peraturan perundang-undangan [vide Pasal 28I ayat (5) UUD 1945]. Lebih jauh, melihat perkembangan sejarah hukum, pemberian jaminan pensiun dan jaminan hari tua ASN/PNS sebenarnya secara implisit juga telah disinggung dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur dan berkaitan dengan pensiun ASN/PNS, di antaranya dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969 tentang Pensiun Pegawai dan Pensiun Janda/Duda Pegawai dan Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Pasal 1 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969 tentang Pensiun Pegawai dan Pensiun Janda/Duda Pegawai menyatakan bahwa pensiun diberikan sebagai jaminan hari tua dan sebagai penghargaan atas jasa-jasa pegawai negeri selama bertahun-tahun bekerja dalam dinas Pemerintah. Selanjutnya, Pasal 10 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian menegaskan bahwa “Setiap Pegawai Negeri yang telah memenuhi syarat-syarat yang ditentukan, berhak atas pensiun”. Dalam penjelasan pasal tersebut dijelaskan bahwa “Pensiun adalah jaminan hari tua dan sebagai balas jasa terhadap Pegawai Negeri yang telah bertahun-tahun mengabdikan dirinya kepada negara. Pada pokoknya adalah menjadi kewajiban dari setiap orang untuk berusaha menjamin hari tuanya, dan untuk ini setiap Pegawai Negeri wajib menjadi peserta dari sesuatu badan asuransi sosial yang dibentuk oleh Pemerintah. Karena pensiun bukan saja sebagai jaminan hari tua, tetapi juga adalah sebagai balas jasa, maka Pemerintah memberikan sumbangannya kepada Pegawai Negeri. Iuran pensiun Pegawai Negeri dan sumbangan Pemerintah tersebut dipupuk dan dikelola oleh badan asuransi sosial”. Berdasarkan pengaturan-pengaturan tersebut jaminan pensiun dan jaminan hari tua merupakan hak-hak kepegawaian yang harus diberikan kepada pensiunan ASN/PNS yang telah memenuhi syarat sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan, tanpa dibatasi oleh batas waktu (kedaluwarsa) dalam pembayarannya. Selanjutnya Mahkamah juga perlu mempertimbangkan bahwa hak atas pensiun dan jaminan hari tua timbul salah satunya dikarenakan ASN/PNS telah mencapai batas usia pensiun [vide Pasal 91 ayat (2) huruf c UU ASN], yang secara administratif dibuktikan melalui surat keputusan pensiun dan Surat Keterangan Penghentian Pembayaran (SKPP) yang diterbitkan oleh satuan kerja kementerian/lembaga yang bersangkutan dan disahkan oleh Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN). Dalam pelaksanaan pembayaran pensiun, sebagaimana disampaikan kuasa Presiden dalam keterangannya di hadapan Mahkamah, oleh karena dikategorikan sebagai utang negara, sehingga berlaku kedaluwarsa sebagaimana ditentukan dalam Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara. Persoalannya adalah apabila ada keterlambatan penerbitan SKPP sehingga waktu 5 (lima) tahun sebagaimana dimaksud dalam Pasal 40 ayat (1) UU Perbendaharaan Negara terlewati yang menjadikan uang pensiun yang merupakan utang kerja menjadi kedaluwarsa, sehingga penerima pensiun hanya dibayar uang pensiun maksimum 5 (lima) tahun. Terhadap hal tersebut, menurut Mahkamah hal demikian menjadi tidak adil ketika hanya dibebankan kepada ASN/PNS semata karena di antaranya juga diperlukan peran aktif dari lembaga atau instansi dimana ASN/PNS itu mengabdi, khususnya berkaitan dengan penerbitan SKPP yang menjadi dasar dibayarkannya tunjangan pensiun dan tunjangan hari tua oleh PT Taspen (Persero).