Putusan Nomor 93/PUU-XV/2017

Menimbang bahwa pada dasarnya keberadaan Pasal 55 UU MK sesungguhnya adalah untuk memberikan kepastian hukum terhadap proses pengujian peraturan perundang-undangan yang dilaksanakan oleh dua lembaga pelaku kekuasaaan kehakiman sebagaimana termaktub dalam Pasal 24 ayat (2) UUD 1945. Hal mana, dalam proses pengujian peraturan perundang-undangan tersebut, terdapat persinggungan kewenangan antara Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung, khususnya ketika suatu undang-undang sedang diuji oleh Mahkamah Konstitusi dan secara bersamaan peraturan perundang-undangan yang dibentuk berdasarkan undang-undang tersebut juga dimohonkan untuk diuji legalitasnya kepada Mahkamah Agung. Untuk menghindari agar tidak terjadi ketidakpastian dan/atau ketidakkonsistenan dalam menafsirkan norma, maka diatur bahwa pengujian terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang oleh Mahkamah Agung dihentikan sampai adanya putusan Mahkamah Konstitusi. Praktik demikian juga lazim terjadi di negara lain. Di Jerman misalnya, berdasarkan Pasal 100 ayat (1) Konstitusi Jerman, jika suatu pengadilan yang sedang memeriksa suatu perkara berdasarkan undang-undang tertentu menganggap bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan Konstitusi Jerman maka pemeriksaan terhadap perkara tersebut harus dihentikan terlebih dahulu sampai ada putusan Mahkamah Konstitusi Jerman atau putusan Mahkamah Konstitusi negara bagian jika yang dianggap dilanggar oleh undang-undang tersebut adalah Konstitusi negara bagian. Setelah ada putusan Mahkamah Konstitusi Jerman atau putusan Mahkamah Konstitusi negara bagian barulah kemudian pemeriksaan terhadap perkara tersebut dilanjutkan. Mahkamah Konstitusi Jerman (maupun Mahkamah Konstitusi negara bagian) tidak mencampuri substansi perkara yang menjadi kewenangan mutlak atau kompetensi absolut pengadilan yang memutus perkara tersebut, melainkan hanya menilai konstitusionalitas norma undang-undang yang berlaku terhadap perkara itu.

Menimbang bahwa substansi yang dimohonkan dalam permohonan a quo berbeda dengan permohonan sebagaimana telah diputus oleh Mahkamah Konstitusi sebelumnya tersebut. Dalam hal ini, substansi yang dimohonkan untuk dinilai konstitusionalitasnya adalah kata “dihentikan”, bukan pembatalan Pasal 55 UU MK secara keseluruhan dan juga bukan menambah frasa, melainkan penafsiran terhadap frasa dalam norma dimaksud. Kata “dihentikan” dalam norma Pasal 55 UU MK dimohonkan oleh para Pemohon untuk dinyatakan konstitusional bersyarat sehingga dimaknai menjadi “ditunda pemeriksaannya” dengan alasan guna memberikan kepastian hukum terhadap proses pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang sesuai dengan asas peradilan cepat, sederhana, dan biaya ringan. Dengan demikian, permohonan a quo sama sekali tidak meminta membatalkan atau menghilangkan norma yang merupakan demarkasi antara proses pengujian undang-undang oleh Mahkamah Konstitusi dengan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang oleh Mahkamah Agung.

Menimbang bahwa selanjutnya, oleh karena dasar diadopsinya norma Pasal 55 UU MK dan juga alasan permohonan agar kata “dihentikan” dinyatakan konstitusional bersyarat dalam permohonan a quo sama-sama berangkat dari tujuan memberikan kepastian hukum, maka yang harus dipertimbangkan lebih jauh, manakah di antara dua pilihan berikut: (1) mempertahankan kata “dihentikan” tetapi dimaknai secara berbeda-beda; atau (2) menafsirkan kata “dihentikan” dengan makna “ditunda pemeriksaannya” yang lebih mengandung dan memenuhi prinsip kepastian hukum dan keadilan? Terhadap kemungkinan tersebut lebih jauh Mahkamah berpendapat sebagai berikut ini. Pertama, bahwa mengajukan permohonan pengujian peraturan perundang-undangan merupakan hak setiap warga negara atau badan hukum atau kesatuan masyarakat hukum adat yang merasa hak konstitusionalnya dan hak hukumnya terlanggar oleh berlakunya suatu norma. Secara konstitusional, permohonan pengujian tersebut dapat dilakukan melalui Mahkamah Konstitusi terhadap undang-undang, dan melalui Mahkamah Agung terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam konteks ini, mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan merupakan sarana bagi rakyat melalui pelaku kekuasaan kehakiman untuk mengontrol produk hukum yang dibentuk oleh pembentuk undang-undang atau peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang; Bahwa oleh karena mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan merupakan sebuah mekanisme kontrol untuk menjamin bahwa produk hukum yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan tidak melanggar hak asasi manusia atau hak konstitusional warga negara, maka keberadaan mekanisme judicial review haruslah dinilai dari sisi kepentingan warga negara sebagai pencari keadilan. Dalam hal ini, kepentingan orang atau badan hukum yang merasa hak konstitusional atau hak hukumnya terlanggar akibat keberlakuan sebuah norma yang harus menjadi prioritas ketika menentukan kepastian hukum mana yang harus didahulukan di antara beberapa dalil kepastian hukum yang muncul; Kedua, bahwa keberadaan Pasal 55 UU MK sebagaimana telah disinggung sebelumnya adalah untuk memberikan kepastian hukum terhadap proses pengujian peraturan perundang-undangan, khususnya peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang undang-undang yang menjadi dasar pengujiannya sedang diuji di Mahkamah Konstitusi. Kepastian hukum yang diinginkan dari penghentian pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang tidaklah perlu dipertentangkan dengan kepastian hukum bagi pencari keadilan ketika mengajukan permohonan uji materiil. Para pencari keadilan haruslah mendapatkan kepastian hukum atas permohonan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Kepastian tersebut dapat diperoleh dengan menghentikan sementara proses pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang hingga adanya putusan Mahkamah Konstitusi; Bahwa dengan demikian, apabila Pasal 55 UU MK dilaksanakan dalam bentuk menghentikan sementara proses pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang undang-undang sebagai dasar pengujianya sedang diuji Mahkamah Konstitusi, maka kepastian hukum proses pengujian dan juga kepastian hukum bagi pencari keadilan sesuai asas peradilan cepat, sederhana, dan biaya ringan juga dapat dipenuhi. Hanya saja, sebagaimana diterangkan Mahkamah Agung, Pasal 55 UU MK diterapkan dalam bentuk menghentikan proses pengujian peraturan perundang-undangan di mana undang-undang yang menjadi dasar pengujiannya sedang diuji di Mahkamah Konstitusi dengan menjatuhkan putusan akhir dengan menyatakan bahwa permohonan pengujian materiil tidak dapat diterima (niet ontvankelijke verklaard, NO); Bahwa secara tekstual, maksud rumusan Pasal 55 UU MK sesungguhnya adalah untuk menghentikan sementara. Hal itu dapat dipahami dari penggunaan kata “dihentikan” dan frasa “sampai ada putusan Mahkamah Konstitusi”. Kedua rumusan dalam norma tersebut sesungguhnya bermakna bahwa penghentian proses pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang oleh Mahkamah Agung adalah untuk sementara waktu. Dengan konstruksi demikian, tidak ada putusan akhir bagi permohonan pengujian peraturan perundang-undang di bawah undang-undang yang undang-undang sebagai dasar pengujiannya sedang diuji di Mahkamah Konstitusi hingga adanya putusan Mahkamah Konstitusi. Hanya saja, kata “dihentikan” membuka peluang ditafsirkan untuk dijatuhkannya putusan akhir berupa permohonan tidak dapat diterima. Sehubungan dengan hal demikian, keberadaan kata “dihentikan” telah menyebabkan terjadinya ketidakpastian hukum. Ketidakpastian hukum tersebut baik terkait substansi norma Pasal 55 UU MK sendiri maupun ketidakpastian hukum bagi pencari keadilan untuk dapat mengikuti proses peradilan uji materiil sesuai dengan asas peradilan cepat, sederhana, dan biaya ringan; Bahwa ketidakpastian hukum terhadap substansi norma a quo terjadi karena maksud yang terkandung dalam Pasal 55 UU MK hanya sebagai penghentian sementara sebagaimana dijelaskan Pemerintah dan Mahkamah Agung sebagai Pihak Terkait, ternyata tidak saja dapat dimaknai demikian. Norma tersebut juga mengandung pengertian bahwa permohonan dihentikan dengan putusan akhir dengan amar menyatakan permohonan uji materiil tidak dapat diterima oleh Mahkamah Agung. Putusan akhir dengan amar tidak dapat diterima yang demikian tentunya tidak lagi dapat dimaknai sebagai penghentian sementara, melainkan menghentikan proses pengujian secara tetap. Dengan demikian, apabila pengujian materiil hendak diajukan lagi, maka harus dengan cara mengajukan permohonan baru, di mana hal tersebut harus disertai dengan membayar biaya permohonan lagi, sebagaimana diterangkan oleh Pemohon yang dibenarkan oleh Pihak Terkait Mahkamah Agung dalam persidangan. Oleh karena itu, norma Pasal 55 UU MK, khususnya kata “dihentikan” telah menimbulkan ketidakpastian hukum dan tidak sejalan dengan prinsip peradilan cepat, sederhana, dan biaya ringan sebagaimana yang menjadi amanat UU Kekuasaan Kehakiman; Bahwa dalam konteks pemaknaan yang menimbulkan ketidakpastian hukum bagi pencari keadilan sebagaimana telah diuraikan di atas adalah terjadi karena apabila permohonan uji materiil terhadap peraturan perundang-undangan yang undang-undang sebagai dasar pengujiannya sedang diuji Mahkamah Konstitusi dihentikan dengan putusan akhir yang menyatakan tidak dapat diterima. Putusan tidak dapat diterima dapat dimaknai bahwa terdapat syarat formil semata yang tidak terpenuhi yang bukan disebabkan oleh kesalahan Pemohon. Dalam hal ini, pengujian terhadap undang-undang yang menjadi dasar pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang tidak berhubungan dengan kepentingan hukum pencari keadilan yang dijadikan sebagai penyebab terhadap dinyatakannya permohonan uji materiil peraturan perundang-undang di bawah undang-undang tersebut tidak dapat diterima. Artinya, pencari keadilan yang mengajukan permohonan uji materiil telah dirugikan oleh sesuatu yang bukan merupakan kesalahannya. Dengan demikian, Pemohon uji materiil harus menanggung risiko berupa permohonannya diputus dengan dinyatakan tidak dapat diterima hanya karena undang-undang yang menjadi dasar pengujian sedang diuji pula oleh Mahkamah Konstitusi; Bahwa oleh karena sumber ketidakpastian hukum tersebut adalah keberadaan kata “dihentikan”, maka beralasan hukum untuk menyatakan kata tersebut inkonstitusional bersyarat sepanjang tidak dimaknai menjadi “ditunda pemeriksaannya”. Pemaknaan demikian juga sejalan dengan maksud awal perumusan norma Pasal 55 UU MK sebagaimana juga diterangkan Pemerintah. Bahkan, makna demikian jauh lebih memberikan kepastian hukum terhadap teks norma maupun kepastian hukum bagi proses uji materiil oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dan juga kepastian hukum bagi pencari keadilan yang mengajukan permohonan uji materiil peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang; Ketiga, bahwa terkait kekhawatiran akan akibat hukum dimaknainya kata “dihentikan” sebagai “ditunda pemeriksaannya” terhadap terlampauinya tenggang waktu pemeriksaan permohonan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, Mahkamah berpendapat kekhawatiran demikian tidak perlu terjadi sebab waktu selama berlangsungnya penundaan tersebut tidak turut diperhitungkan; Bahwa dengan menegaskan makna kata “dihentikan” adalah “ditunda pemeriksaan”, maka hal demikian sama sekali tidak akan bertentangan dan menyebabkan tidak pastinya jangka waktu proses uji materiil yang dilakukan oleh Mahkamah Agung. Dengan adanya norma undang-undang, dalam hal ini Pasal 55 UU MK, yang menyatakan bahwa proses pemeriksaan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang undang-undang sebagai dasar pengujiannya sedang diuji di Mahkamah Konstitusi, maka penghitungan jangka waktu proses pengujian permohonan oleh Mahkamah Agung disesuaikan dengan penundaan itu. Dalam arti, ketika penundaan dilakukan, maka penghitungan waktu uji materiil oleh Mahkamah Agung juga dihentikan sementara waktu hingga dimulai kembali proses pemeriksaan setelah adanya putusan Mahkamah Konstitusi; Bahwa oleh karena itu, sekalipun kata “dihentikan” dimaknai menjadi “ditunda pemeriksaaannya”, hal itu sama sekali tidak akan menyebabkan terjadinya ketidakpastian hukum mengenai tenggang waktu pemeriksaan permohonan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang oleh Mahkamah Agung. Sehingga hal ini tidak dapat dijadikan dasar untuk memaknai bahwa kata “ditunda” harus dimaknai dengan menjatuhkan putusan akhir dengan menyatakan tidak dapat diterima terhadap permohonan uji materiil peraturan perundang-undangan yang undang-undang sebagai dasar pengujiannya sedang diuji oleh Mahkamah Konstitusi dengan alasan terlampauinya waktu; Keempat, bahwa mengenai akibat hukum munculnya ketidakpastian hukum apabila kata “dihentikan” dimaknai “ditunda pemeriksaan”, sejalan dengan apa yang telah diuraikan sebelumnya, sekalipun kata “dihentikan” dimaknai dengan “ditunda pemeriksaannya”, sama sekali tidak akan terjadi pertentangan antara putusan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang dengan putusan Mahkamah Agung dalam pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam hal putusan pengujian undang-undang, misalnya, ditolak oleh Mahkamah Konstitusi, maka Mahkamah Agung tinggal melanjutkan proses pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang berdasarkan undang-undang yang pengujiannya telah dinyatakan ditolak oleh Mahkamah Konstitusi. Dalam konteks ini, tidak ada persoalan dan tidak ada peluang terjadinya pertentangan putusan Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung dalam pengujian peraturan dalam satu jenjang hierarki norma. Seandainya putusan pengujian UU dikabulkan oleh Mahkamah Konstitusi, maka Mahkamah Agung juga tinggal melanjutkan proses pemeriksaan berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi sepanjang norma yang diuji ada kaitannya dengan norma peraturan perundang-undangan yang diuji oleh Mahkamah Agung. Apabila ternyata putusan Mahkamah Konstitusi menyebabkan batal atau hilangnya norma yang menjadi dasar pengujian, atas dasar itulah Mahkamah Agung menyatakan permohonan tidak dapat diterima atau ditolak. Dengan demikian, sama sekali tidak terdapat potensi pertentangan antara putusan Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung ketika kata “dihentikan” dimaknai “ditunda pemeriksaannya”; Kelima, bahwa mengenai akibat hukum memaknai kata “dihentikan” dengan “ditunda pemeriksaannya” terhadap penumpukan perkara di Mahkamah Agung. Ketidapastian hukum substansi norma maupun kepastian hukum bagi pencari keadilan dalam proses pengujian peraturan perundang-undangan tidak dapat dibandingkan atau ditukarkan dengan masalah administratif penumpukan perkara. Dalam arti, penumpukan perkara tidak dapat dijadikan alasan untuk membiarkan ketidakpastian hukum yang terjadi akibat kata “dihentikan” dalam Pasal 55 UU MK terus dibiarkan tanpa kepastian penafsiran; Bahwa sekalipun seandainya terjadi penumpukan perkara pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang akibat undang-undang yang menjadi dasar pengujiannya sedang diuji oleh Mahkamah Konstitusi, quod non, masalah tersebut memiliki kemudaratan yang lebih sedikit dibandingkan bila membiarkan ketidakpastian hukum yang ditimbulkan norma Pasal 55 UU MK terus dipertahankan. Penumpukan hanya akan berdampak pada bertambahnya beban kerja lembaga, sementara ketidakpastian yang terkandung dalam norma akan menyebabkan hak-hak konstitusional dan hak hukum warga negara akan terlanggar;