Putusan Nomor 92/PUU-XXII/2024

Menimbang bahwa sebelum menjawab persoalan konstitusionalitas yang didalilkan para Pemohon di atas, Mahkamah perlu menegaskan terlebih dahulu ihwal periodisasi masa jabatan kepala desa, yang telah diputus oleh Mahkamah dalam beberapa putusan, antara lain, Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIX/2021 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum pada tanggal 30 September 2021. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 42/PUU-XIX/2021 a quo, khususnya Paragraf [3.11], Mahkamah telah mempertimbangkan mengenai perkembangan sistem dan bentuk pemerintahan desa termasuk pengisian jabatan kepala desa sejak Indonesia merdeka (Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, selanjutnya disebut UU 5/1979) sampai dengan pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU 6/2014). Lebih lanjut, Mahkamah juga mempertimbangkan bahwa pembatasan masa jabatan kepala desa, termasuk periodisasi masa jabatan kepala desa merupakan salah satu semangat penting yang dikehendaki oleh pembentuk undang-undang, tidak hanya sebatas dimaksudkan untuk membuka kesempatan kepastian terjadinya alih generasi kepemimpinan di semua tingkatan pemerintahan termasuk di tingkat desa, tetapi juga mencegah penyalahgunaan kekuasaan (power tends to corrupt) karena terlalu lama berkuasa. Kemudian pada bagian amar, Mahkamah menyatakan Penjelasan Pasal 39 UU 6/2014 menjadi, “Kepala desa yang sudah menjabat 1 (satu) periode, baik berdasarkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa maupun berdasarkan undang-undang sebelumnya masih diberi kesempatan untuk menjabat 2 (dua) periode. Begitu pula, bagi kepala desa yang sudah menjabat 2 (dua) periode, baik berdasarkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa maupun berdasarkan undang-undang sebelumnya masih diberi kesempatan untuk menjabat 1 (satu) periode”. Pada perkembangan selanjutnya, pembentuk undang-undang mengubah UU 6/2014 menjadi UU 3/2024 yang mengatur masa jabatan kepala desa adalah selama 8 tahun dan dapat menjabat paling banyak 2 (dua) kali masa jabatan secara berturut-turut atau tidak secara berturut-turut [vide Pasal 39 UU 3/2024]. Bahwa berkaitan dengan perkembangan pemilihan kepala desa di Indonesia, sejak UU 5/1979 diberlakukan, pemilihan kepala desa dilakukan secara langsung sebagaimana dinyatakan bahwa, “Kepala Desa dipilih secara langsung, umum, bebas dan rahasia oleh penduduk desa warganegara Indonesia yang telah berumur sekurang-kurangnya 17 (tujuh belas) tahun atau telah/pernah kawin”. Selanjutnya, dinyatakan, “Kepala Desa diangkat oleh Bupati/Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II atas nama Gubernur Kepala Derah Tingkat I dari calon yang terpilih” [vide Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 6 UU 5/1979]. Memasuki era reformasi, diberlakukan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (UU 22/1999) yang menyatakan, “Kepala Desa dipilih langsung oleh penduduk Desa dari calon yang memenuhi syarat”. Adapun yang berwenang melantik kepala desa terpilih adalah Bupati atau pejabat lain yang ditunjuk [vide Pasal 95 ayat (2) dan Pasal 98 ayat (1) UU 22/1999]. Dalam perkembangannya, UU 22/1999 kemudian diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU 32/2004) yang juga menegaskan, “Kepala desa sebagaimana di maksud dalam Pasal 202 ayat (1) dipilih langsung oleh dan dari penduduk desa warga negara Republik Indonesia yang syarat selanjutnya dan tata cara pemilihannya diatur dengan Perda yang berpedoman kepada Peraturan Pemerintah”. Kepala desa yang terpilih dilantik oleh Bupati/Walikota paling lambat 30 (tiga puluh) hari setelah pemilihan [vide Pasal 203 ayat (1) dan Pasal 205 ayat (1) UU 32/2004]. Selanjutnya, ketika UU 6/2014 berlaku, sebagaimana UU sebelumnya, UU 6/2014 juga menegaskan, “Kepala Desa dipilih langsung oleh penduduk Desa” dan calon kepala desa terpilih dilantik oleh bupati/walikota atau pejabat yang ditunjuk paling lama 30 (tiga puluh) hari setelah penerbitan keputusan bupati/walikota” [vide Pasal 34 ayat (1) dan Pasal 38 ayat (1) UU 6/2014]. Berdasarkan perkembangan pengaturan pemilihan kepala desa sebagaimana diuraikan di atas, sejak UU 5/1979 sampai dengan UU 6/2014, pemilihan kepala desa dilakukan melalui pemilihan secara langsung oleh penduduk desa yang telah memenuhi syarat. Pemilihan kepala desa sesungguhnya merupakan salah satu bentuk pengejawantahan kedaulatan rakyat di tingkat desa yang mencerminkan prinsip-prinsip demokrasi. Dalam kaitan ini, warga desa yang telah memenuhi syarat sebagaimana ditentukan peraturan perundang-undangan dapat langsung menyalurkan hak politik (hak memilih dan dipilih). Pemilihan kepala desa juga merupakan wujud dari adanya otonomi desa, di mana desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus segala hal termasuk dalam urusan pemerintahan dengan syarat wewenang tersebut tidak bertentangan dengan satuan pemerintahan yang ada di atasnya.

Menimbang bahwa terkait dengan pemilihan kepala desa yang telah terpilih dan tidak dilantik di Kabupaten Konawe Selatan sebagaimana didalilkan para Pemohon, tanpa Mahkamah bermaksud menilai kasus konkret yang dialami para Pemohon, penting bagi Mahkamah untuk menguraikan terlebih dahulu kronologis pemilihan kepala desa dimaksud sebagai berikut. 1. Bahwa dari 96 desa di Kabupaten Konawe Selatan, yang berakhir masa jabatan 30 April 2024, 94 kepala desa, dan 2 (dua) kepala desa, yakni 1 kepala desa meninggal dunia dan 1 mengundurkan diri karena menjadi caleg dalam pemilihan umum; [vide keterangan saksi H. Surunuddin Dangga yang menjabat sebagai Bupati Konawe Selatan dalam persidangan tanggal 24 Oktober 2024] 2. Bahwa pada tanggal 14 Januari 2023, Kementerian Dalam Negeri mengirimkan Surat Nomor: 100.3.5.5/244/SJ, perihal Pelaksanaan Pemilihan Kepala Desa Pada Masa Pemilu dan Pilkada Serentak Tahun 2024, pada diktum angka 4: a. Bupati/Wali Kota yang akan menyelenggarakan pemilihan kepala desa dapat dilaksanakan sebelum tanggal 1 November 2023 dengan tetap berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan; b. Bupati/Wali Kota dapat melaksanakan kembali pemilihan kepala desa setelah selesainya tahapan Pemilu dan Pilkada Serentak Tahun 2024, dengan tetap berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan [vide Bukti P-32]; 3. Bahwa pada tanggal 26 Mei 2023, Bupati Konawe Selatan menerbitkan Peraturan Bupati Konawe Selatan Nomor 32 Tahun 2023 tentang Tata Cara Pemilihan Kepala Desa di Kabupaten Konawe Selatan sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Bupati Konawe Selatan Nomor 50 Tahun 2023 tentang Perubahan Atas Peraturan Bupati Konawe Selatan Nomor 32 Tahun 2023 tentang Tata Cara Pemilihan Kepala Desa di Kabupaten Konawe Selatan; [vide perbaikan permohonan, hlm. 13 dan keterangan saksi H. Surunuddin Dangga] 4. Bahwa pada tanggal 30 Mei 2023, sebagaimana dikemukakan para Pemohon dalam permohonan a quo, Bupati Konawe Selatan menerbitkan Surat Keputusan Bupati Konawe Selatan Nomor: 141/415 Tahun 2023 tentang Penetapan Desa Pemilihan Kepala Desa Serentak di Kabupaten Konawe Selatan Tahun 2023, dengan menetapkan sebanyak 94 (sembilan puluh empat) Desa yang masa jabatan Kepala Desanya akan berakhir pada tanggal 30 April 2024 untuk menyelenggarkan Pemilihan Kepala Desa Serentak Tahun 2023. Selanjutnya pada tanggal 5 Juni 2023, Bupati Konawe Selatan menerbitkan Surat Keputusan Bupati Konawe Selatan Nomor: 410/450 Tahun 2023 tentang Tambahan Penetapan Desa Pemilihan Kepala Desa Serentak Di Kabupaten Konawe Selatan Tahun 2023, dengan menetapkan sebanyak 2 (dua) desa yang masa jabatan Kepala Desanya akan berakhir pada tanggal 7 November 2024 akan mengikuti Pemilihan Kepala Desa Serentak tahun 2023 dengan pertimbangan Kepala Desa dimaksud ada yang sudah meninggal dunia dan ada yang mengundurkan diri, sehingga jumlah keseluruhan desa yang mengikuti Pemilihan Kepala Desa Serentak tahun 2023 di Kabupaten Konawe Selatan adalah sebanyak 96 (sembilan puluh enam) Desa [vide perbaikan permohonan, hlm. 14]; 5. Bahwa pada tanggal 30 Mei 2023, Bupati Konawe Selatan menerbitkan Surat Keputusan Bupati Konawe Selatan Nomor: 141/416 Tahun 2023 tentang Penetapan Hari dan Tanggal Pelaksanaan Pemilihan Kepala Desa Serentak di Kabupaten Konawe Selatan, dengan menetapkan tanggal pemungutan suara pemilihan kepala desa, penghitungan suara dan penetapan calon kepala desa terpilih yaitu pada tanggal 24 September 2023 [vide perbaikan permohonan, hlm. 14]; 6. Bahwa pada tanggal 24 September 2023 telah dilakukan pemungutan suara pemilihan kepala desa, penghitungan suara dan penetapan calon kepala desa terpilih di 96 (sembilan puluh enam) Desa di Kabupaten Konawe Selatan, yang hasil Pemilihan Kepala Desa tersebut telah disampaikan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten Konawe Selatan untuk mendapatkan pengesahan dari Bupati Konawe Selatan dalam bentuk surat keputusan [vide perbaikan permohonan, hlm. 14]; 7. Bahwa pada tanggal 25 April 2024, Direktorat Jenderal Bina Pemerintahan Desa Kementerian Dalam Negeri mengeluarkan surat Nomor: 100.3.5.5/1718/BPD, perihal Tanggapan atas Petunjuk Pelantikan Kepala Desa yang ditujukan kepada Gubernur Sulawesi Tenggara dan Bupati Konawe Selatan, yang pada pokoknya disampaikan kepada Bupati: a. Melantik calon Kepala Desa Terpilih paling lama 30 (tiga puluh) hari setelah penerbitan keputusan Bupati/Wali Kota sebagaimana angka 2 huruf a, huruf b, dan huruf f. b. Melaksanakan pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan Desa sebagaimana angka 2 huruf e. c. Memperkuat koordinasi dengan Forum Komunikasi Pimpinan Daerah (Forkopimda) serta tetap menjaga kondusivitas, stabilitas politik dan keamanan di wilayah Saudara [vide Bukti P-33]. 8. Bahwa pada tanggal 26 April 2024, Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Konawe Selatan mengirimkan Surat Nomor: 400.10.2.1/1591 perihal: Pelantikan Kepala Desa Tahun 2024 kepada camat se-kabupaten Konawe Selatan untuk menghadiri dan memerintahkan kepala desa terpilih hasil Pemilihan Kepala Desa Serentak Tahun 2023 di wilayah tugas masing-masing untuk mengikuti Pelantikan tersebut di atas (Daftar Desa Terlampir) [vide Bukti P-31]; 9. Bahwa pada tanggal 26 April 2024, Kementerian Dalam Negeri mengirimkan Surat Nomor: 100.3.5.5/1747/BPD, perihal Penundaan Pelantikan Calon Kepala Desa Terpilih, yang pada pokoknya meminta kepada Bupati Konawe Selatan: a. melakukan proses perpanjangan masa jabatan kepala desa selama 2 (dua) tahun, bagi kepala desa yang berakhir masa jabatannya pada tanggal 30 April 2024, sesuai ketentuan Pasal 118 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2024 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. b. melaksanakan penundaan pelantikan bagi 96 (sembilan puluh enam) calon kepala desa terpilih hingga berakhirnya masa jabatan kepala desa yang saat ini sedang menjabat sebagaimana dimaksud pada huruf a di atas [vide Bukti P-34]. 10.Bahwa pada tanggal 29 April 2024, Bupati Konawe Selatan mengeluarkan Surat Edaran Nomor: 100.3/2000 yang pada pokoknya menunda pelantikan Kepala Desa Terpilih Hasil Pemilihan Kepala Desa Serentak Tahun 2023 sebanyak 96 (sembilan puluh enam) Desa sampai dengan batas waktu yang tidak ditentukan dan memerintahkan penunjukan Sekretaris Desa sebagai Pelaksana Harian (Plh) Kepala Desa setelah masa jabatan Kepala Desa yang telah melaksanakan pemilihan Kepala Desa Serentak Tahun 2023 [vide perbaikan permohonan, hlm. 15]; Berdasarkan uraian kronologis tersebut di atas, tanpa bermaksud menilai surat ataupun peraturan yang dikeluarkan, baik oleh Kementerian Dalam Negeri maupun Bupati Konawe Selatan, menurut Mahkamah, pemilihan kepala desa pada 96 desa di Kabupaten Konawe Selatan yang dilaksanakan pada tanggal 24 September 2023 telah sesuai berdasarkan pada UU 6/2014 yang merupakan wujud dari pelaksanaan kedaulatan rakyat sebagaimana ditentukan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, yang menyatakan, “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Lebih khusus, pemilihan kepala desa merupakan manifestasi dari kedaulatan rakyat di tingkat desa yang melibatkan partisipasi aktif masyarakat dalam menentukan pemimpin desa dengan memilih kepala desa secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Hal demikian, bertujuan untuk menghindari dominasi kekuasaan oleh individu atau kelompok tertentu sehingga kekuasaan tidak terpusat pada satu individu atau kelompok, tetapi dikelola secara kolektif demi kepentingan masyarakat luas, in casu masyarakat desa. Bahwa pemilihan kepala desa pada 96 (sembilan puluh enam) desa di Kabupaten Konawe Selatan dilaksanakan pada tanggal 24 September 2023 berdasarkan ketentuan UU 6/2014. Pada saat pemilihan tersebut, ketentuan yang terkait dengan pemilihan kepala desa didasarkan pada UU 6/2014 yang masih berlaku karena belum mengalami perubahan. Bahkan, pelaksanaan pemilihan kepala desa dimaksud dilaksanakan sesuai dengan arahan mengenai pelaksanaan pemilihan kepala desa sebagaimana diatur dalam Surat Kementerian Dalam Negeri Nomor: 100.3.5.5/244/SJ, bertanggal 14 Januari 2023, yakni sesuai dengan diktum angka 4 huruf a Surat Kementerian Dalam Negeri dimaksud yaitu dilaksanakan sebelum tanggal 1 November 2024. Terhadap hasil dari pemilihan kepala desa tersebut, yakni calon kepala desa terpilih, dengan mendasarkan pada ketentuan Pasal 38 ayat (1) UU 6/2014 menyatakan, “Calon Kepala Desa terpilih dilantik oleh Bupati/Walikota atau pejabat yang ditunjuk paling lama 30 (tiga puluh) hari setelah penerbitan keputusan Bupati/Walikota”. Berkenaan dengan hal tersebut, perlu Mahkamah tegaskan bahwa Pasal 118 huruf e ketentuan peralihan UU 3/2024 tidak dapat diberlakukan terhadap para calon kepala desa yang sudah terpilih berdasarkan UU 6/2014, karena calon kepala desa sudah terpilih melalui proses pemilihan yang didasarkan pada UU 6/2014 dan telah sejalan pula dengan Surat Kementerian Dalam Negeri Nomor: 100.3.5.5/244/SJ, bertanggal 14 Januari 2023 dan Surat Bupati Konawe Selatan Nomor: 141/416 Tahun 2023, bertanggal 30 Mei 2024. Dalam konteks ini, sekalipun terdapat ketentuan peralihan Pasal 118 huruf e UU 3/2024, namun hal tersebut tidak boleh merugikan calon kepala desa yang telah terpilih. Oleh karena itu, calon kepala desa terpilih dimaksud haruslah mendapatkan perlindungan hukum dan kepastian hukum yang adil sebagai pihak yang terkena dampak perubahan ketentuan peraturan perundang-undangan sebagaimana pada pokoknya ditentukan oleh Lampiran II angka 127 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, in casu calon kepala desa yang terpilih dalam pemilihan kepala desa berdasarkan UU 6/2014. Dengan demikian, tidak ada alasan bagi Bupati/Walikota atau pejabat yang ditunjuk untuk menunda atau bahkan tidak melaksanakan pelantikan calon kepala desa terpilih dimaksud. Berdasarkan uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum terhadap pihak yang terdampak oleh berlakunya norma Pasal 118 huruf e UU 3/2024, ketentuan norma a quo harus dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “tidak diberlakukan untuk desa yang telah melakukan pemilihan kepala desa berdasarkan UU 6/2014”, sebagaimana selengkapnya termuat dalam amar putusan a quo. Dengan demikian, dalil para Pemohon berkaitan dengan inkonstitusionalitas norma Pasal 118 huruf e UU 3/2024 adalah dalil yang berdasar. Namun, oleh karena pemaknaan Mahkamah tidak sebagaimana yang didalilkan oleh para Pemohon maka dalil para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum di atas telah ternyata norma Pasal 118 huruf e UU 3/2024 tidak memberikan perlindungan hukum dan kepastian hukum yang adil bagi calon kepala desa yang terpilih ketika masih berlakunya UU 6/2014, sebagaimana dijamin dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan yang juga didalilkan oleh para Pemohon. Namun, oleh karena amar yang diputuskan oleh Mahkamah tidak sama dengan Petitum yang dimohonkan oleh para Pemohon, sehingga dalil para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.