Putusan Nomor 273/PUU-XXIII/2025

Bahwa berkenaan dengan dalil para Pemohon yang pada pokoknya terkait pengakuan kuota internet sebagai hak milik pribadi dalam arti kebendaan yang secara sepihak dan sewenang-wenang diambil atau “hangus” dalam masa waktu tertentu oleh penyedia jasa layanan telekomunikasi sebelum manfaatnya digunakan sampai habis, dikarenakan adanya klausula baku sepihak yang menimbulkan ketidakpastian hukum. Berkenaan dengan dalil a quo, Mahkamah mempertimbangkan sebagai berikut. Sebagaimana telah dipertimbangkan sebelumnya, norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 menempatkan negara, in casu Pemerintah Pusat sebagai penentu formula dan pengendali tarif. Dengan posisi tersebut, perihal ketiadaan aturan mengenai perlindungan sisa kuota tidak dapat dipandang semata-mata sebagai risiko bisnis antara penyelenggara telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi. Ihwal ini, ketika pengguna jasa telekomunikasi (konsumen/pelanggan) membayar sejumlah uang untuk memperoleh manfaat tertentu dari penyelenggara telekomunikasi/operator seluler, maka timbul hak atas manfaat jasa yang bernilai ekonomi. Artinya, dalam batas penalaran yang wajar, aspek yang perlu untuk dilindungi bukanlah “kuota”, melainkan nilai ekonomi dan manfaat jasa yang telah dibayar tetapi belum dinikmati hingga habis oleh pengguna jasa telekomunikasi. Dalam hal ini, masalah sesungguhnya bukan terletak pada apakah “data” yang dimiliki pengguna jasa telekomunikasi sebagai benda atau tidak, melainkan apakah konsumen memiliki hak atas manfaat ekonomi dari layanan yang telah dibayar. Dalam konteks ini, sisa kuota yang belum digunakan tetap memiliki nilai ekonomi, karena pengguna jasa telekomunikasi telah membayar sejumlah uang demi memperoleh akses layanan dalam volume tertentu. Oleh karena itu, apabila diletakkan dalam konteks penyelenggaraan telekomunikasi, pembayaran yang dilakukan oleh pengguna jasa telekomunikasi untuk memperoleh paket data pada dasarnya melahirkan hak untuk menikmati manfaat layanan sesuai dengan syarat dan ketentuan yang berlaku harus ditempatkan sebagai hak milik dalam bentuk barang tidak berwujud. Artinya, nilai ekonomi yang secara sah telah dibayarkan pengguna jasa telekomunikasi harus memperoleh perlindungan hukum sehingga manfaat layanan tidak dapat ditiadakan secara sewenang-wenang. Apabila manfaat layanan berakhir secara sepihak tanpa tersedianya informasi yang memadai, tanpa pilihan/alternatif yang layak, atau tanpa perlindungan yang proporsional, keadaan demikian tidak hanya berimplikasi terhadap perlindungan hak milik terhadap kepentingan ekonomi pengguna jasa telekomunikasi sebagaimana dijamin dalam Pasal 28H ayat (4) UUD NRI Tahun 1945 tetapi juga akan menimbulkan ketidakpastian hukum yang adil sebagaimana dijamin dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Berdasarkan pertimbangan hukum tersebut di atas, Mahkamah menilai lebih lanjut apakah norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 telah memberikan kerangka perlindungan yang memadai bagi pengguna jasa telekomunikasi dalam hubungan hukum tersebut. Dalam hal ini, meskipun norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 tidak secara expressis verbis mengatur ihwal penghapusan, penghangusan, akumulasi, atau pengembalian sisa kuota internet, namun karena dalam tataran praktik tarif layanan internet tidak hanya ditentukan oleh harga nominal, melainkan juga oleh volume kuota, masa berlaku, kualitas layanan, serta syarat penggunaan maka pengaturan perihal formula tarif tidak dapat dilepaskan sepenuhnya dari perlindungan terhadap konsumen. Secara faktual, hubungan hukum antara penyelenggara jasa telekomunikasi/operator telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi terjadi dengan cara, yakni: (i) pengguna jasa telekomunikasi membayar sejumlah nilai tertentu untuk memperoleh akses layanan data internet; (ii) syarat/ketentuan layanan dituangkan berupa perjanjian atau klausula baku; (iii) masa aktif, penghangusan kuota, pembatasan penggunaan, dan mekanisme kompensasi umumnya ditentukan secara sepihak oleh penyelenggara telekomunikasi. Dalam penyelenggaraan telekomunikasi, tarif merupakan instrumen yang mencerminkan keseluruhan dari nilai layanan yang ditawarkan kepada pengguna jasa telekomunikasi. Dengan demikian, masa atau waktu berlaku paket, volume kuota, serta akibat hukum dari sisa kuota yang belum digunakan merupakan bagian dari komponen manfaat ekonomi yang mempengaruhi nilai riil layanan yang dibayar oleh pengguna jasa telekomunikasi. Apabila pengguna jasa telekomunikasi membeli paket dengan volume tertentu, tetapi tidak memperoleh informasi yang jelas ihwal batas waktu penggunaan, konsekuensi dari berakhirnya masa berlaku, atau pilihan perlindungan terhadap sisa manfaat layanan yang belum digunakan maka hubungan hukum tersebut menimbulkan ketidakseimbangan hak antara penyelenggara telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi. Padahal, berdasarkan norma Pasal 4 UU 8/1999, konsumen memiliki hak untuk: 1) memperoleh kenyamanan, keamanan, dan keselamatan; 2) memilih barang dan/atau jasa; 3) memperoleh informasi yang benar, jelas, dan jujur; 4) memperoleh kompensasi dan/atau ganti rugi. Ihwal ini sejalan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 235/PUU-XXIII/2025 yang diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum tanggal 2 Februari 2026, antara lain menyatakan bahwa peranan yang dilakukan negara dalam menjaga keseimbangan antara kepentingan konsumen dan kepentingan pelaku usaha adalah mendorong terbentuknya iklim berusaha yang sehat. Salah satu bentuk tanggung jawab negara adalah memberikan kepastian hukum atas perlindungan konsumen di Indonesia [vide Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 235/PUU-XXIII/2025, hlm. 140]. Substansi putusan tersebut mempunyai arah yang jelas, yaitu konsumen berhak memperoleh perlindungan hukum guna menciptakan keseimbangan kedudukan antara kepentingan konsumen dan pelaku usaha. Dalam konteks permohonan a quo, bentuk tanggung jawab negara adalah memberikan kepastian perlindungan hukum yang adil dalam menciptakan keseimbangan antara kepentingan pengguna jasa telekomunikasi dengan penyelenggara telekomunikasi. Berkenaan dengan hal tersebut di atas, hubungan antara penyelenggara telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi merupakan hubungan kontraktual. Namun, kebebasan berkontrak tidak bersifat absolut. Hak dan kebebasan para pihak tunduk pada pembatasan undang-undang sebagaimana Pasal 28J ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Secara keperdataan, suatu kontrak dilarang apabila bertentangan dengan undang-undang, kesusilaan, atau ketertiban umum [vide Pasal 1337 KUHPerdata] dan perjanjian harus dilaksanakan dengan itikad baik [vide Pasal 1338 ayat (3) KUHPerdata]. Dalam perspektif hukum perjanjian, persetujuan para pihak memang merupakan salah satu syarat sahnya perjanjian, akan tetapi asas kebebasan berkontrak tidak bersifat absolut karena pelaksanaannya tetap dibatasi peraturan perundang-undangan, itikad baik, kepatutan, dan ketertiban umum. Dalam konteks hubungan hukum antara penyelenggara telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi, syarat dan ketentuan layanan umumnya dituangkan dalam bentuk perjanjian baku (standard form of contract) yang disusun sepihak oleh pelaku usaha tanpa memberikan ruang yang nyata bagi konsumen untuk terlibat dalam merundingkan materi/isi klausul kontrak. Oleh karena itu, “persetujuan” konsumen, tidak serta-merta dapat dimaknai sebagai penerimaan tanpa batas terhadap setiap klausula yang berpotensi mengurangi atau menghilangkan hak ekonomi atas manfaat layanan yang diperoleh setelah melakukan pembayaran. Secara teoritis, keberlakuan suatu klausula baku tidak hanya ditentukan oleh adanya persetujuan formal, tetapi juga harus dinilai berdasarkan keseimbangan hak dan kewajiban para pihak, transparansi informasi, itikad baik, serta tidak adanya penyalahgunaan posisi tawar pelaku usaha. Ihwal ini, klausula yang mengakibatkan hilangnya manfaat layanan yang telah dibayar tanpa pemberitahuan yang memadai, tanpa pilihan yang layak, atau tanpa perlindungan hukum yang proporsional dapat menimbulkan ketidakseimbangan hubungan antara penyelenggara telekomunikasi dan pengguna jasa telekomunikasi. Artinya, klausula layanan yang menghilangkan manfaat jasa yang telah dibayar meskipun dianggap sah karena pengguna jasa telekomunikasi dianggap telah menyetujui syarat dan ketentuan yang dibuat oleh penyelenggara telekomunikasi, namun berdasarkan prinsip kepatutan hal tersebut harus dinyatakan sebagai bentuk pengingkaran atau penyalahgunaan keadaan (misbruik van omstandigheden) yang menciderai jaminan perlindungan hukum yang adil dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.

Bahwa berkenaan dengan pertimbangan hukum dalam Sub-paragraf [3.19.4] di atas, Mahkamah tidak dapat mengabaikan hal-ihwal layanan internet telah menjadi kebutuhan penting dalam masyarakat modern. Meskipun demikian, formula tarif dan skema layanan telekomunikasi tidak boleh semata-mata diletakkan dalam cara pandang atau logika komersial penyelenggara telekomunikasi, tetapi harus tetap menjamin adanya perlindungan yang wajar bagi pengguna jasa telekomunikasi. Salah satu bentuk perlindungan tersebut tidak harus selalu berbentuk satu model layanan yang seragam, melainkan dapat diwujudkan melalui penyediaan berbagai pilihan paket yang fleksibel, termasuk paket dengan fitur akumulasi kuota (rollover), paket tanpa rollover (non-rollover), maupun inovasi layanan lain yang memberi kemungkinkan bagi pengguna jasa telekomunikasi memilih layanan sesuai dengan kebutuhan, kemampuan, dan pola penggunaan secara proporsional dan tidak merugikan pengguna jasa telekomunikasi. Selain itu, Mahkamah memandang penting penyelenggara telekomunikasi meningkatkan keterbukaan dan kemudahan akses informasi kepada pengguna jasa telekomunikasi perihal harga, volume kuota, masa berlaku, segmentasi penggunaan, kebijakan pemakaian secara wajar, berakhirnya layanan, perlakuan sisa kuota harus disampaikan secara sederhana, jelas, dan mudah dipahami. Untuk itu, penyelenggara telekomunikasi juga harus menyediakan kanal yang memudahkan pengguna jasa telekomunikasi memantau penggunaan termasuk sisa kuota layanan yang telah dipilih. Perlindungan tersebut harus diikuti dengan mekanisme penanganan pengaduan yang efektif, mudah diakses, dan evaluasi secara berkala. Terhadap hal tersebut, prinsipnya yakni penyelenggara telekomunikasi dan Pihak Terkait ATSI tidak keberatan. Bahkan, penyelenggara telekomunikasi dan Pihak Terkait ATSI telah menyampaikan semacam kesepakatan sebagai solusi terhadap permohonan yang mempersoalkan konstitusionalitas norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 sebagai berikut: 1. ATSI dan Operator Seluler telah dan akan terus menyediakan dan mengembangkan berbagai pilihan paket jasa layanan internet yang dapat memberikan fleksibilitas lebih bagi pelanggan di antara paket jasa layanan internet dengan menggunakan fitur akumulasi kuota (rollover, non-rollover, maupun dengan inovasi layanan lainnya). Dengan tersedianya berbagai pilihan dan inovasi tersebut, pelanggan dapat memilih layanan yang paling sesuai dengan kebutuhan, kemampuan, dan pola penggunaannya masing-masing. 2. ATSI dan Operator Seluler telah menyediakan dan akan terus meningkatkan keterbukaan dan kemudahan akses informasi kepada pelanggan, antara lain melalui penyampaian informasi produk jasa layanan internet yang lebih sederhana, dan mudah dipahami, serta penyediaan kanal atau media informasi yang memudahkan pelanggan memantau penggunaan dan sisa kuota jasa layanan internet yang telah dipilihnya. 3. ATSI dan Operator Seluler akan terus memperkuat upaya perlindungan hak pelanggan, termasuk melalui optimalisasi mekanisme penanganan pengaduan pelanggan dan evaluasi berkala terhadap layanan yang disediakan. Langkah ini dilakukan untuk meningkatkan pengalaman pelanggan, sekaligus menjaga kualitas layanan yang berkelanjutan. 4. Kerangka regulasi dan kebijakan berlaku terkait jasa layanan internet, pada prinsipnya juga turut mengakomodasi keseimbangan antara kepentingan pelanggan, kualitas layanan, dan keberlanjutan penyelenggaraan layanan telekomunikasi. Keseimbangan tersebut, penting untuk dijaga dan selalu dipertimbangkan agar seluruh lapisan masyarakat terus dapat menikmati layanan yang terjangkau (inklusif), dan berkualitas, sekaligus memastikan tersedianya ruang bagi Operator Seluler untuk terus beroperasi, melakukan inovasi, serta meningkatkan investasi dalam pembangunan jaringan, peningkatan kapasitas, dan perluasan layanan di seluruh wilayah Indonesia. 5. ATSI dan Operator Seluler senantiasa terbuka untuk berdiskusi dan menelaah secara bersama dengan dengan Pemerintah atau regulator, masyarakat, lembaga perlindungan konsumen, akademisi, dan pemangku kepentingan lainnya dari waktu ke waktu, guna memastikan aspek perlindungan hak pelanggan yang sejalan dengan karakteristik layanan internet, serta berkelanjutan industri telekomunikasi nasional. Dalam semangat tersebut, ATSI dan Operator Seluler juga terus mengeksplorasi berbagai inovasi layanan, dan dapat memberikan nilai tambah, dan fleksibilitas yang lebih baik bagi pelanggan dan keberlanjutan industri sesuai dengan pengembangan teknologi yang ada. Kesepakatan tersebut menunjukkan bahwa penyelenggara telekomunikasi membuka ruang solusi yang seimbang, yaitu penyediaan pilihan paket rollover dan non-rollover serta inovasi layanan lainnya, peningkatan transparansi informasi produk, pemantauan penggunaan dan sisa kuota, penanganan pengaduan, serta perlindungan terhadap pengguna jasa telekomunikasi, peningkatan kualitas layanan, dan keberlanjutan industri telekomunikasi. Artinya, sekalipun penyelenggara telekomunikasi menegaskan tidak memperoleh keuntungan atau pendapatan tambahan dari sisa volume (data) yang tidak digunakan oleh pengguna jasa telekomunikasi, pilihan terhadap berbagai jenis alternatif produk yang telah disediakan oleh penyelenggara telekomunikasi, namun secara faktual tidak banyak dari pengguna jasa telekomunikasi yang memilih alternatif tersebut. Persoalannya, bagi pengguna jasa telekomunikasi yang tidak menggunakan jasa layanan rollover yang kuota internetnya masih tersisa tidak mendapat perlindungan atas kepemilikan dimaksud. Dalam hal ini, pengguna jasa telekomunikasi yang membayar kuota internet baik sebelum atau sesudah penggunaan (prabayar dan pascabayar), namun kuota tersebut belum dimanfaatkan seluruhnya padahal masih memiliki sisa kuota, harus dilindungi antara lain dengan cara, yaitu a) akumulasi atau rollover kuota; b) perpanjangan masa aktif; c) pengalihan manfaat; d) kompensasi; e) refund; atau f) bentuk perlindungan lain. Pilihan layanan tersebut penting dinyatakan secara eksplisit agar pengaturan, baik berupa penetapan formula oleh pemerintah pusat maupun yang dibentuk oleh penyelenggara telekomunikasi, tidak hanya memberikan kepastian hukum bagi penyelenggara telekomunikasi, tetapi juga menjamin dan memberikan perlindungan hukum yang adil bagi pengguna jasa telekomunikasi atas manfaat yang dibayar namun secara riil kuota yang belum sepenuhnya digunakan atau dinikmati harus tetap dilindungi sebagai hak milik pengguna jasa telekomunikasi untuk dapat dipergunakan hingga kuota itu habis tanpa dibebani biaya/tarif tambahan dengan dalih perpanjangan masa aktif atau dengan alasan apapun. Dalam hal ini, ruang bagi pemerintah pusat sebagaimana dimaksud dalam norma Pasal 28 ayat (2) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 dalam menetapkan formula tarif untuk dilakukan lebih adaptif terhadap perkembangan teknologi, model bisnis, serta kebutuhan dan kemampuan ekonomi masyarakat dengan tetap berlandaskan pada prinsip perlindungan dan kepastian hukum yang adil atas kepemilikan pengguna jasa telekomunikasi. Tidak hanya itu, dalam hal akan dilakukan “penyesuaian tarif”, pemerintah pusat dan penyelenggara telekomunikasi harus melibatkan kalangan yang concern terhadap jasa telekomunikasi dan lembaga-lembaga perlindungan konsumen. Oleh karena norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 belum mengatur jaminan terhadap hak milik pengguna jasa telekomunikasi atas manfaat kuota internet yang belum habis untuk dimanfaatkan atau digunakan maka norma a quo harus dinyatakan bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai, “Besaran tarif penyelenggaraan jaringan telekomunikasi dan/atau penyelenggaraan jasa telekomunikasi ditetapkan oleh penyelenggara jaringan telekomunikasi dan/atau jasa telekomunikasi berdasarkan formula yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat dengan kewajiban menyediakan pilihan layanan jasa telekomunikasi yang menjamin sisa kuota milik pengguna jasa telekomunikasi tetap aktif dan dapat digunakan”, sebagaimana selengkapnya termaktub dalam amar putusan a quo. Berdasarkan pertimbangan hukum sebagaimana diuraikan tersebut di atas, dalil para Pemohon berkenaan dengan norma Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 adalah dalil yang berdasar. Namun, oleh karena pemaknaan Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan, maka permohonan para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, telah ternyata Pasal 28 ayat (1) dalam Pasal 71 angka 2 Lampiran UU 6/2023 telah menimbulkan tidak adanya jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil sebagaimana diatur dalam Pasal 28D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dan tidak menjamin perlindungan atas hak milik pribadi yang tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang sebagaimana diatur dalam Pasal 28H ayat (4) UUD NRI Tahun 1945, sebagaimana yang didalilkan oleh para Pemohon. Oleh karena itu, dalil para Pemohon adalah dalil yang berdasar. Namun, oleh karena pemaknaan Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan, maka permohonan para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.