Putusan Nomor 21/PUU-XIII/2015

Menimbang bahwa setelah mempertimbangkan seluruh keterangan pihak-pihak sebagaimana diuraikan pada paragraf [3.7] sampai dengan paragraf [3.14] di atas, pertanyaan konstitusional yang selanjutnya harus dijawab dan dipertimbangkan oleh Mahkamah adalah: (1) Apakah benar terlibatnya pelaku pembangunan dalam memfasilitasi pembentukan PPPSRS dan pada saat yang sama tidak hadir atau terlibatnya pemerintah dalam proses fasilitasi tersebut, sebagaimana diatur dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun, tidak memberikan kepastian hukum yang adil sehingga bertentangan dengan UUD 1945? (2) Apakah benar Pasal 107 yang memasukkan pemilik Sarusun sebagai pihak yang turut terkena ancaman sanksi administratif tidak memberikan kepastian hukum yang adil sehingga bertentangan dengan UUD 1945? Terhadap kedua pertanyaan tersebut Mahkamah berpendapat: 1) Bahwa, apabila permohonan para Pemohon dikonstruksikan bersama-sama dengan fakta-fakta yang terungkap dalam persidangan maka masalah yang sesungguhnya dari permohonan a quo adalah sulitnya pemilik Sarusun membentuk PPPSRS padahal, menurut Pasal 74 ayat (1) UU Rumah Susun, pembentukan PPPSRS merupakan kewajiban bagi pemilik Sarusun yang apabila tidak dilaksanakan, menurut Pasal 107 UU Rumah Susun, diancam dengan sanksi administratif yang jenisnya ditentukan dalam Pasal 108 UU Rumah Susun. 2) Bahwa sulitnya pemilik Sarusun membentuk PPPSRS dikarenakan terjadinya perselisihan atau perbedaan pendapat antara pemilik Sarusun dan pelaku pembangunan dalam menafsirkan dan melaksanakan Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun yang mewajibkan pelaku pembangunan memfasilitasi pembentukan PPPSRS. Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun menyatakan, “Pelaku pembangunan wajib memfasilitasi terbentuknya PPPSRS paling lambat sebelum masa transisi sebagaimana diatur dalam Pasal 59 ayat (2) berakhir”. Dalam praktik, sebagaimana diterangkan oleh saksi-saksi para Pemohon, pengertian “memfasilitasi” tidak lagi semata-mata dimaknai memberikan segala fasilitas dan bantuan yang diperlukan bagi terbentuknya PPPSRS melainkan turut campurnya pelaku pembangunan sedemikian jauh dalam proses dan pemilihan pengurus PPPSRS, bahkan tidak jarang sampai berujung konflik. 3) Bahwa, menurut Pasal 59 ayat (1), pelaku pembangunan yang membangun rumah susun umum milik dan rumah susun komersial dalam masa transisi sebelum terbentuknya PPPSRS wajib mengelola rumah susun. Pengelolaan, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 56 ayat (1) UU Rumah Susun, meliputi kegiatan operasional, pemeliharaan, dan perawatan bagian bersama, benda bersama, dan tanah bersama di mana untuk seluruh kegiatan itu pengelola berhak menerima sejumlah biaya pengelolaan yang dibebankan kepada pemilik atau penghuni secara proporsional, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 57 ayat (1) dan ayat (2) UU Rumah Susun. Hal inilah yang oleh para Pemohon dan saksi-saksi yang dihadirkan dalam persidangan, diduga sebagai penyebab keterlibatan pelaku pembangunan yang tidak sekadar memfasilitasi pembentukan PPPSRS sebagaimana diuraikan pada angka 2) di atas, karena besarnya keuntungan ekonomi yang dinikmati pelaku pembangunan dalam mengelola rumah susun dimana keuntungan demikian dengan sendirinya akan berakhir atau tidak dapat dinikmati lagi jika PPPSRS terbentuk sebab pengelolaan akan beralih dari pelaku pembangunan kepada PPPSRS. 4) Bahwa, terlepas dari adanya dugaan motif keuntungan ekonomi yang mendasari keterlibatan pelaku pembangunan yang sedemikian jauh memaknai pengertian “memfasilitasi” pembentukan PPPSRS sebagaimana diuraikan di atas, Mahkamah berpendapat, setidak-tidaknya terdapat dua kondisi yang turut mendukung keadaan demikian. Pertama, tidak adanya sanksi, setidak-tidaknya sanksi administratif, terhadap pelaku pembangunan yang gagal melaksanakan kewajibannya memfasilitasi pembentukan PPPSRS sebagaimana diharuskan oleh Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun. Pasal 107 UU Rumah Susun, yang mengatur ruang lingkup pemberlakuan atau pengenaan sanksi administratif, tidak memasukkan kegagalan pelaku pembangunan melaksanakan kewajibannya sebagaimana diatur dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun ke dalam ruang lingkupnya. Kedua, adanya ketidakpastian yang disebabkan oleh terdapatnya perbedaan ketentuan Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun dengan penjelasannya. Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun menyatakan, “Masa transisi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan paling lama 1 (satu) tahun sejak penyerahan pertama kali sarusun kepada pemilik”. Sementara itu, penjelasan Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun tersebut menyatakan, “Yang dimaksud dengan ‘masa transisi’ adalah masa ketika sarusun belum seluruhnya terjual”. Adanya perbedaan, bahkan pertentangan, antara bunyi Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun dan penjelasannya itu dalam mendefinisikan “masa transisi” dapat dijadikan pembenaran oleh pelaku pembangunan untuk bertindak selaku pengelola dengan alasan Sarusun belum seluruhnya terjual meskipun sudah melampaui jangka waktu satu tahun sementara ia diwajibkan oleh Pasal 59 ayat (1) UU Rumah Susun untuk menjadi pengelola selama masa transisi. Pasal 59 ayat (1) UU Rumah Susun menyatakan, “Pelaku pembangunan rumah susun umum milik dan rumah susun komersial dalam masa transisi sebelum terbentuknya PPPSRS wajib mengelola rumah susun”. 5) Bahwa, berdasarkan uraian pada angka 1) sampai dengan angka 4) di atas, telah menjadi terang bagi Mahkamah bahwa dalil para Pemohon yang menyatakan tidak mendapatkan kepastian hukum yang adil oleh berlakunya Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun adalah cukup beralasan namun hal itu bukan disebabkan oleh adanya frasa “pelaku pembangunan” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun, sebagaimana didalilkan para Pemohon, melainkan oleh adanya pertentangan antara Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun dan Penjelasannya dalam mendefinisikan pengertian “masa transisi”. Oleh karena itu, Mahkamah tidak sependapat dengan dalil para Pemohon yang menyatakan Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak diartikan bahwa frasa “pelaku pembangunan” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun tersebut diartikan sebagai “Pemerintah”. Sebab, Pemerintah baru dapat diminta pertanggungjawabannya jika hal itu berkenaan dengan rumah susun umum, rumah susun khusus, dan rumah susun negara, sebagaimana diatur dalam Pasal 15 ayat (1) UU Rumah Susun, sedangkan keberlakuan Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun adalah terhadap rumah susun komersial. 6) Bahwa meskipun Mahkamah tidak sependapat dengan para Pemohon dalam mengartikan frasa “pelaku pembangunan” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun, sebagaimana diuraikan pada angka (5) di atas, Mahkamah berpendapat bahwa Pemerintah tidak dapat melepaskan diri begitu saja apabila pelaku pembangunan tidak melaksanakan kewajibannya memfasilitasi pembentukan PPPSRS sebagaimana diharuskan oleh Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun dan/atau terdapat bukti-bukti yang cukup kuat bagi Pemerintah untuk tiba pada penilaian bahwa pelaku pembangunan telah dengan sengaja menafsirkan pengertian “memfasilitasi” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun tersebut sedemikian rupa sehingga “memfasilitasi” tidak lagi diartikan memberikan segala fasilitas dan bantuan yang diperlukan bagi terbentuknya PPPSRS melainkan semata-mata untuk menguasai pengelolaan rumah susun demi keuntungan ekonomi dengan memanfaatkan kelemahan yang terdapat dalam Pasal 59 ayat (2) UU Rumah Susun dan penjelasannya yang dikaitkan dengan kewajiban pelaku pembangunan untuk mengelola rumah susun sebagaimana ditentukan dalam Pasal 59 ayat (1) UU Rumah Susun. Pendapat Mahkamah di atas didasari oleh argumentasi yang bertolak dari fungsi pemerintah untuk melakukan pembinaan yang mencakup beberapa aspek, antara lain, pengendalian dan pengawasan. Dalam rangka pelaksanaan fungsi pembinaan, Pasal 5 UU Rumah Susun menyatakan: (1) Negara bertanggung jawab atas penyelenggaraan rumah susun yang pembinaannya dilaksanakan oleh pemerintah; (2) Pembinaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan oleh: a. Menteri pada tingkat nasional; b. Gubernur pada tingkat provinsi; dan c. Bupati/walikota pada tingkat kabupaten/kota. Selanjutnya, dalam Pasal 6 dikatakan: (1) Pembinaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 ayat (2) meliputi: a. perencanaan; b. pengaturan; c. pengendalian; dan d. pengawasan. (2) Dalam melaksanakan pembinaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Menteri melakukan koordinasi lintas sektoral, lintas wilayah, dan lintas pemangku kepentingan, baik vertikal maupun horizontal”. Sementara itu, dalam rangka pelaksanaan fungsi pembinaan dalam aspek pengendalian, Pasal 70 ayat (1) UU Rumah Susun menyatakan, “Pengendalian penyelenggaraan rumah susun dilakukan pada tahap: a. perencanaan; b. pembangunan; c. penguasaan, pemilikan, dan pemanfaatan; dan d. pengelolaan”. Sementara itu, Pasal 70 ayat (5) UU Rumah Susun menyatakan, “Pengendalian penyelenggaraan rumah susun pada tahap pengelolaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf d dilakukan melalui: a. pengawasan terhadap pembentukan PPPSRS; b. pengawasan terhadap pengelolaan bagian bersama, benda bersama, dan tanah bersama”. Selanjutnya, dalam Pasal 70 ayat (1) UU Rumah Susun ditegaskan, “Pengendalian penyelenggaraan rumah susun sebagaimana dimaksud dalam Pasal 70 ayat (1) dilakukan oleh pemerintah melalui: a. perizinan; b. pemeriksaan; dan c. penertiban”. Oleh karena itu, dalam rangka pelaksanaan fungsi pembinaan dimaksud, khususnya terkait dengan aspek pengendalian dan pengawasan, apabila terdapat cukup bukti di mana pelaku pembangunan sengaja menafsirkan pengertian “memfasilitasi” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun sedemikian rupa sehingga bertentangan dengan maksud ketentuan tersebut maka Pemerintah dibenarkan oleh Undang-Undang a quo untuk mengambil langkah-langkah konkrit untuk menjamin pelaksanaan UU Rumah Susun sesuai dengan maksud dan tujuannya. Hal itu ditegaskan dalam Pasal 9 UU Rumah Susun yang menyatakan, “Pengendalian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1) huruf c dilakukan untuk menjamin penyelenggaraan rumah susun sesuai dengan tujuannya”. Adapun berkait dengan aspek pengawasan, dalam hal ini pengawasan dalam pembentukan PPPSRS, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 75 ayat (5) huruf a UU Rumah Susun, Pemerintah sudah seharusnya mengambil langkah-langkah konkrit sebagaimana diatur dalam Pasal 10 UU Rumah Susun yang menyatakan, “Pengawasan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 ayat (1) huruf d meliputi pemantauan, evaluasi, dan tindakan koreksi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”. Dengan pelaksanaan fungsi pembinaan oleh Pemerintah sebagaimana diuraikan di atas maka persoalan atau konflik yang dihadapi oleh pemilik Sarusun dengan pelaku pembangunan dalam pembentukan PPPSRS, sebagaimana yang dialami oleh para Pemohon, tidak perlu menjadi konflik yang berkepanjangan dan seakan-akan menjadi tidak berkesudahan. 7) Bahwa berdasarkan seluruh pertimbangan pada angka 1) sampai dengan angka 6) di atas, permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun adalah beralasan untuk sebagian. 8) Bahwa selanjutnya, berkenaan dengan dalil para Pemohon yang menyatakan Pasal 107 UU Rumah Susun bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak menghilangkan frasa “Pasal 74 ayat (1)” dengan alasan bahwa subjek yang diatur dalam pasal a quo adalah penyelenggara rumah susun sehingga pemberian denda administratif kepada pemilik Sarusun tidak memberikan kepastian hukum yang adil sebab pemilik Sarusun bukanlah penyelenggara rumah susun, Mahkamah tidak sependapat dengan dalil para Pemohon a quo. Pertama, benar bahwa perbuatan yang diancam dengan sanksi administratif dalam Pasal 107 UU Rumah Susun adalah perbuatan penyelenggara rumah susun namun tidak seluruh aspek penyelenggaraan rumah susun otomatis dilakukan oleh atau berada di tangan pelaku pembangunan. Pasal 1 angka 2 UU Rumah Susun menyatakan, “Penyelenggaraan rumah susun adalah kegiatan perencanaan, pembangunan, penguasaan dan pemanfaatan, pengelolaan, pemeliharaan dan perawatan, pengendalian, kelembagaan, pendanaan dan sistem pembiayaan, serta peran masyarakat yang dilaksanakan secara sistematis, terpadu, berkelanjutan, bertanggung jawab”. Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 1 angka 2 UU Rumah Susun tersebut, kegiatan pengelolaan adalah salah satu kegiatan yang termasuk ke dalam ruang lingkup pengertian penyelenggaraan rumah susun. Adapun pelaku pembangunan hanya bertindak sebagai pengelola selama masa transisi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 59 ayat (1). Sementara itu, Pasal 74 ayat (1) adalah mengatur tentang kewajiban pemilik Sarusun membentuk PPPSRS dimana PPPSRS ini nantinya akan bertindak sebagai pengelola rumah susun, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 75 ayat (2) dan ayat (3) UU Rumah Susun atau ia dapat membentuk atau menunjuk pengelola, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 75 ayat (4) UU Rumah Susun. Dengan demikian, jika kewajiban membentuk PPPSRS tidak terlaksana maka dengan sendirinya kegiatan pengelolaan rumah susun tidak akan berjalan. Padahal, kegiatan pengelolaan mencakup aspek yang sangat luas, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 56 ayat (1) UU Rumah Susun, yaitu meliputi kegiatan operasional, pemeliharaan, dan perawatan bagian bersama, benda bersama, dan tanah bersama. Kedua, Pasal 107 tidak serta-merta menunjuk denda administratif sebagai sanksi administratif yang ditujukan kepada pemilik Sarusun. Pasal 107 menyatakan, “Setiap orang yang menyelenggarakan rumah susun tidak memenuhi ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 16 ayat (2), Pasal 22 ayat (3), Pasal 25 ayat (1), Pasal 26 ayat (1), Pasal 30, Pasal 39 ayat (1), Pasal 40 ayat (1), Pasal 51 ayat (3), Pasal 52, Pasal 59 ayat (1), Pasal 61 ayat (1), Pasal 74 ayat (1) dikenai sanksi administratif”. Sedangkan sanksi administratif yang diancamkan sehubungan dengan Pasal 107 tersebut diatur dalam Pasal 108 ayat (1) yang menyatakan, “Sanksi administratif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 107 dapat berupa: a. peringatan tertulis; b. pembatasan kegiatan pembangunan dan/atau kegiatan usaha; c. penghentian sementara pada pekerjaan pelaksanaan pembangunan; d. penghentian sementara atau penghentian tetap pada pengelolaan rumah susun; e. pengenaan denda administratif; f. pencabutan IMB; g. pencabutan sertifikat laik fungsi; h. pencabutan SHM sarusun atau SKBG sarusun; i. perintah pembongkaran bangunan rumah susun; atau j. pencabutan izin usaha.” Jenis-jenis sanksi administratif yang disebutkan dalam Pasal 108 ayat (1) UU Rumah Susun di atas, sebagaimana tampak dari perumusannya, tidaklah bersifat kumulatif melainkan alternatif sehingga pengenaan atau penjatuhannya tentu disesuaikan dengan jenis pelanggaran yang relevan sebagaimana disebutkan dalam Pasal 107 UU Rumah Susun. Oleh karena itu, sekadar menyebut satu contoh, misalnya tidaklah ada relevansinya dan karena itu tidak mungkin sanksi pencabutan IMB dikenakan terhadap pemilik Sarusun yang tidak melaksanakan kewajibannya membentuk PPPSRS. Ketiga, sifat sanksi administratif adalah reparatoir-condemnatoir, menghukum tapi pada saat yang sama juga memperbaiki. Objeknya adalah perbuatan tertentu. Dalam konteks permohonan a quo, perbuatan tertentu yang dihukum tersebut di antaranya adalah perbuatan tidak melaksanakan perintah Undang-Undang, dalam hal ini perintah untuk membentuk PPPSRS. Perbuatan tidak melaksanakan perintah Undang-Undang inilah yang sekaligus hendak diperbaiki melalui pengenaan sanksi administratif dimaksud sehingga tujuan Undang-Undang yang mengharuskan dilaksanakannya perbuatan itu tercapai, yakni terbentuknya PPPSRS dan terlaksananya pengelolaan rumah susun oleh PPPSRS (atau oleh pihak yang dibentuk atau ditunjuk olehnya). 9) Bahwa kegagalan membentuk PPPSRS, sebagaimana diharuskan oleh Pasal 74 ayat (1) dengan alasan kegagalan itu disebabkan oleh campur tangan yang terlalu jauh dari pelaku pembangunan dalam menafsirkan pengertian “memfasilitasi” dalam Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun tidaklah menghapuskan kewajiban pemilik Sarusun untuk membentuk PPPSRS. Hal itu hanyalah dapat dijadikan sebagai alasan untuk mengajukan keberatan terhadap pengenaan sanksi administratif seandainya sanksi administratif dimaksud benar-benar dijatuhkan atau dilaksanakan. Lagipula, perihal hambatan pembentukan PPPSRS yang disebabkan oleh campur tangan pelaku pembangunan yang terlalu jauh dalam menafsirkan pengertian “memfasilitasi” pembentukan PPPSRS tersebut telah dipertimbangkan pada angka 1) sampai dengan 6) di atas. 10) Bahwa berdasarkan pertimbangan pada angka 8) dan angka 9) di atas, permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 107 UU Rumah Susun adalah tidak beralasan menurut hukum.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh pertimbangan di atas, Mahkamah berpendapat permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 75 ayat (1) UU Rumah Susun beralasan menurut hukum untuk sebagian, sedangkan permohonan para Pemohon sepanjang menyangkut Pasal 107 UU Rumah Susun tidak beralasan menurut hukum.