Putusan Nomor 129/PUU-XIII/2015

Menimbang bahwa pada pokoknya isu konstitusional yang menjadi permasalahan dalam permohohan para Pemohon adalah mengenai konstitusionalitas penggunaan sistem “zona” dalam pemasukan hewan ternak atau produk hewan ternak dari luar negeri ke dalam wilayah negara Indonesia. Isu penggunaan sistem “zona” tersebut sebelumnya telah dipertimbangkan Mahkamah ketika mengadili konstitusionalitas Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2009 tentang Peternakan dan Kesehatan Hewan, yaitu dalam Putusan Nomor 137/PUU-VII/2009 tanggal 25 Agustus 2010. Oleh karena itu, menjadi penting bagi Mahkamah untuk meninjau pertimbangan hukum Mahkamah dalam Putusan dimaksud. Bahwa dalam pertimbangan Putusan Nomor 137/PUU-VII/2009 tanggal 25 Agustus 2010, telah dinyatakan oleh Mahkamah antara lain: “Bahwa impor produk hewan segar yang berasal dari unit usaha produk hewan pada suatu negara atau zona, merupakan tindakan yang tidak hati-hati bahkan berbahaya, sebab unit usaha dari suatu zona tidak memberikan keamanan yang maksimal, karena dapat saja suatu zona sudah dinyatakan bebas penyakit hewan, akan tetapi karena negara tempat zona itu berada masih memiliki zona yang belum bebas penyakit hewan kemudian mengakibatkan tertular penyakit hewan dari zona lainnya. Sebagai contoh, penyakit mulut dan kuku (PMK), menurut ahli Dr. drh. Sofyan Sudardjat, M.S., penyakit tersebut ditularkan melalui udara yang menurut penelitian Smith, John, dan Malfin dapat ditularkan sejauh 100 kilometer. Selain itu, menurut ahli, hewan yang terserang PMK dapat kelihatan tidak sakit tetapi dapat menularkan virus kepada yang lain. Pendapat ahli Dr. drh. Sofyan Sudardjat, M.S. sejalan dengan pendapat ahli drh. Bachtiar Murad yang menerangkan bahwa pada abad ke-20 di Eropa muncul new variant dari Creutzfeldt-Jakob Disease, suatu penyakit yang belum ada obatnya, disebabkan oleh prion (semacam sel protein liar)yang tidak dapat mati pada suhu 200o C, dan hanya mati pada suhu 1.000o C. Penyakit ini dapat ditularkan melalui daging, tulang, dan produk-produk seperti meat and bone meal atau tepung daging dan tulang yang masih kita impor dari luar negeri untuk makanan ternak. Oleh karena itu, perlu penerapan keamanan maksimal (maximum security) apabila ingin melindungi bangsa, manusia, dan hewan di Indonesia. Hal yang diterangkan kedua ahli tersebut sejalan pula dengan pendapat ahli Dr. Ir. Rochadi Tawaf, M.S. yang mengemukakan bahwa karena PMK ditularkan melalui komoditi hewan secara airborne diseases, maka risiko terjangkit PMK sangat tinggi apabila mengimpor hewan atau produk hewan dari negara yang tertular. Bahwa Pemerintah bisa lebih bertindak hati-hati sesuai dengan salah satu asas dari asas-asas umum pemerintahan yang baik, yakni asas kehati-hatian,manakala ketentuan yang mengatur tentang impor produk hewan segar itu tidak didasarkan pada kriteria “suatu zona dalam suatu negara”, melainkan pada suatu negara yang telah memenuhi persyaratan dan tata cara pemasukan produk hewan; [vide Putusan Mahkamah Nomor 137/PUU-VII/2009, tanggal 25 Agustus 2010, halaman. 133-134] Setelah memeriksa kembali secara cermat Putusan di atas, tampak jelas bahwa alasan Mahkamah mengabulkan permohonan Pemohon pada saat itu adalah pertimbangan ancaman bahaya terhadap bangsa, manusia, dan hewan di Indonesia yang dapat ditimbulkan oleh masuknya ternak maupun produk hewan dari suatu zona dalam suatu negara jika tidak diterapkan keamanan maksimal (maximum security) terhadap proses dan persyaratan pemasukan ternak maupun produk hewan dari suatu zona dalam suatu negara ke dalam wilayah negara karena dikhawatirkan akan tersebarnya penyakit menular hewan. Pada saat itu, Mahkamah memiliki landasan yang kuat untuk menyatakan norma UU 18/2009 yang dimohonkan pengujian, khususnya berkenaan dengan “zona”, bertentangan dengan UUD 1945 sebab Undang-Undang tersebut dinilai tidak memuat ketentuan yang menerapkan keamanan maksimal (maximum security) dalam persyaratan dan tata cara pemasukan ternak maupun produk hewan yang berasal dari zona dalam suatu negara.

Menimbang bahwa walaupun menurut Mahkamah norma-norma yang diajukan oleh para Pemohon tidak mempunyai permasalahan konstitusionalitas dengan adanya syarat dan pembatasan terhadap penggunaan sistem zona, namun dalam pelaksanaannya, khususnya terhadap produk hewan, Mahkamah memandang perlu untuk memberikan penegasan syarat pemasukan produk hewan, terutama karena Pasal 36E ayat (1) UU 41/2014, yang juga dimohonkan dalam permohonan ini memungkinkan adanya pemasukan produk hewan yang berasal dari negara atau zona dalam suatu negara dalam keadaan tertentu. Terhadap permasalahan tersebut, Mahkamah mempertimbangkan sebagai berikut: Bahwa permasalahan pemasukan ternak dan/atau produk hewan dari luar negeri ke dalam wilayah NKRI, khususnya yang berasal dari zona dalam suatu negara, sebagaimana telah dipertimbangkan di atas haruslah juga didasarkan pada syarat keamanan maksimum. Dalam persidangan perkara a quo, Mahkamah telah mendengarkan keterangan para ahli antara lain, dari Pemohon: 1) dr. drh. H. Sofjan Sudardjat D, SKh., M.S., 2) Dr. (HC). Drh. Soehadji, 3) Dr. Ir. Rochadi Tawaf., M.S., dan dari Pemerintah, yaitu: 1) Dr. Ir. Arief Daryanto, M.Es., 2) drh. Bachtiar Moerad, DFM, dan 3) drh. Tri Satya Naipospos, M.Phil, Ph.D. Berdasarkan keterangan para ahli tersebut dan fakta di persidangan terungkap bahwa benar Pemerintah saat ini secara teknis telah mempersiapkan hal-hal antisipatif terkait dengan impor daging ke Indonesia, namun demikian hal tersebut tidak serta merta menjamin bahwa wabah penyakit tidak sepenuhnya dapat dijamin tidak masuk ke Indonesia [vide bukti P-9]. Sebelum itu, masyarakat Indonesia seharusnya diberikan pemahaman akan bahayanya penyakit yang menular melalui ternak, seperti penyakit mulut dan kuku (PMK) bagi kehidupan manusia, khususnya di Indonesia. Dalam persidangan, ahli dr. drh. H. Sofjan Sudardjat D., SKh., MS. menegaskan, “Adanya kebijakan atau aturan perundangan yang memberi peluang untuk memasukkan ternak dan bahan hasil ternak dari negara yang masih tertular penyakit, khususnya penyakit mulut dan kuku, walaupun berasal dari wilayah atau zona yang bebas, dampaknya tetap akan berisiko merugikan Indonesia.” Selain itu, Ahli Dr. (HC). drh. Soehadji menjelaskan “Dengan tidak melakukan impor ternak dan produk dari Negara tertular merupakan sikap yang terbaik demi keselamatan dan keamanan kelangsungan kehidupan ternak serta hewan peliharaan lain, bagi ekonomi peternak termasuk kita semua para konsumen daging dan susu segar. Sikap tersebut secara keseluruhan merupakan bagian dari penyelamatan kehidupan berbangsa dan bernegara”. Bahwa terhadap permasalahan ini, Ahli Pemerintah, drh. Bachtiar Moerad menjelaskan bahwa salah satu program yang digulirkan pemerintah adalah Program Swasembada Daging Sapi (PSDS) yang pertama kali dicanangkan tahun 2005. Melalui swasembada daging diharapkan Indonesia mampu mengurangi ketergantungan terhadap impor daging sapi selain untuk meningkatkan kesejahteraan peternak. Keberhasilan program swasembada masih diukur berdasarkan jumlah produksi daging dalam negeri yang mencapai 90% dari total kebutuhan nasional. Pada tahun 2015, produksi daging nasional baru sekitar 74% dari total kebutuhan nasional sehingga selisih antara penyediaan daging dengan total kebutuhan daging tersebut harus ditutup melalui impor dalam bentuk ternak hidup dan daging. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 36B ayat (1) UU 41/2014 yang menyatakan, “Pemasukan Ternak dan Produk Hewan dari luar negeri ke dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia dilakukan apabila produksi dan pasokan di dalam negeri belum mencukupi kebutuhan konsumsi masyarakat”. Berdasarkan ketentuan tersebut, bilamana jumlah produksi daging dalam negeri tidak memenuhi kebutuhan nasional secara keseluruhan, maka jalan yang harus ditempuh adalah melakukan pemasukan (impor) dari negara lain baik berdasarkan sistem country based (dari negara tertentu) maupun dengan sistem zona (dari zona tertentu dalam suatu negara). Menurut Mahkamah, hal ini merupakan pelaksanaan tanggung jawab negara dalam memenuhi kebutuhan konsumsi pangan masyarakat, khususnya ketersediaan produk hewan. Secara umum, tindakan demikian merupakan bagian dari upaya menciptakan kesejahteraan sosial yang merupakan kewajiban negara untuk berusaha semaksimal mungkin agar tidak ada warga negara yang terhalangi aksesnya akan terpenuhinya kebutuhan hidupnya. Namun demikan, pemenuhan kebutuhan tersebut tidak boleh mengingkari hak warga negara untuk mendapatkan perlindungan dari segala jenis penyakit menular yang masuk ke wilayah NKRI melalui kegiatan perdagangan internasional, dalam hal ini impor produk hewan. Hak konstitusional warga negara untuk hidup sejahtera dalam lingkungan yang sehat ini dijamin dalam Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan, “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”. Oleh karena itu, untuk menghindari masuknya penyakit mulut dan kuku, setiap impor produk hewan yang dibutuhkan haruslah memiliki sertifikat bebas dari penyakit mulut dan kuku (PMK) dari otoritas veteriner negara asal sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan badan kesehatan hewan dunia dan diakui oleh otoritas veteriner Indonesia. Di lingkungan internasional, prinsip kehati-hatian dalam impor tersebut juga terwujud dalam kesepakatan dan ketentuan World Trade Organization (WTO), yang pada pokoknya menyatakan bahwa setiap negara anggota WTO berhak untuk melindungi kehidupan dan kesehatan manusia, hewan dan tumbuhan di wilayah negaranya dengan menerapkan persyaratan teknis kesehatan hewan dan kesehatan tumbuhan sejalan dengan perjanjian SPS (Sanitary and Phytosanitary). Prinsip yang terkandung dalam SPS adalah harmonisasi (keselarasan), ekuivalensi (kesetaraan), dan transparansi (keterbukaan). Prinsip kehati-hatian dan keamanan maksimal mutlak diterapkan oleh negara dalam melaksanakan pemasukan barang apapun dari luar ke dalam wilayah NKRI. Oleh karena itu, pemasukan produk hewan ke dalam wilayah NKRI khususnya melalui sistem zona haruslah dipandang sebagai solusi sementara yang hanya dapat dilakukan dalam keadaan-keadaan teretentu. Bahwa Pasal 36E ayat (1) UU 41/2014 menyatakan, “Dalam hal tertentu, dengan tetap memerhatikan kepentingan nasional, dapat dilakukan pemasukan Ternak dan/atau Produk Hewan dari suatu negara atau zona dalam suatu negara yang telah memenuhi persyaratan dan tata cara pemasukan Ternak dan/atau Produk Hewan.” Penjelasan Pasal 36E ayat (1) UU 41/2014 kemudian menyatakan, “Yang dimaksud dengan “dalam hal tertentu” adalah keadaan mendesak, antara lain, akibat bencana, saat masyarakat membutuhkan pasokan Ternak dan/atau Produk Hewan.” Syarat inilah yang mutlak harus diterapkan dalam penggunaan sistem zona ketika negara memasukan Produk Hewan ke dalam wilayah NKRI, sehingga secara a contrario harus dimaknai bahwa tanpa terpenuhinya syarat tersebut, pemasukan Produk Hewan dari zona dalam suatu negara atau dengan sistem zona ke dalam wilayah NKRI adalah inkonstitusional.

Menimbang bahwa, walaupun UU 41/2014 telah menganut sistem zona dengan syarat-syarat yang begitu ketat, namun khususnya terhadap pemasukan Produk Hewan dari zona dalam suatu negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 36E ayat (1) UU 41/2014, haruslah dilaksanakan dengan berlandaskan prinsip kehati-hatian, sehingga Pasal 36E ayat (1) UU 41/2014 yang merumuskan “zona dalam suatu negara” haruslah dinyatakan konstitusional bersyarat (conditionally constitutional), yaitu sepanjang sesuai dengan pertimbangan Mahkamah pada paragraf [3.12] di atas.