Putusan Nomor 121/PUU-XXII/2024

Bahwa ketentuan Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023 merupakan ketentuan yang mengatur mengenai delegasi sebagian kewenangan Presiden terkait Manajemen ASN kepada kementerian dan/atau lembaga yang melaksanakan tugas dan fungsi pemerintahan di bidang ASN, yakni berkenaan dengan pengawasan Sistem Merit. Manajemen ASN sendiri diartikan sebagai rangkaian proses pengelolaan ASN yang bertujuan mewujudkan ASN yang profesional, dengan hasil kerja tinggi dan perilaku sesuai dengan nilai dasar ASN. Manajemen ASN ini dilaksanakan berdasarkan prinsip Sistem Merit yang bebas dari intervensi politik dan praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme. Bahwa sebagaimana ditentukan dalam Pasal 1 angka 15 dan Penjelasan Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023, Sistem Merit adalah penyelenggaraan sistem Manajemen ASN yang sesuai dengan prinsip meritrokrasi, yaitu prinsip pengelolaan sumber daya manusia yang didasarkan pada kualifikasi, kompetensi, potensi, dan kinerja, serta integritas dan moralitas yang dilaksanakan secara adil dan wajar dengan tidak membedakan latar belakang suku, ras, warna kulit, agama, asal-usul, jenis kelamin, status pernikahan, umur, atau berkebutuhan khusus. Sistem Merit menjadi bagian penting dalam agenda reformasi birokrasi yang bertujuan untuk memastikan jabatan pemerintahan diisi oleh profesional yang kompeten dan berintegritas. Penguatan pengawasan Sistem Merit sejalan dengan perubahan mendasar terhadap paradigma penyelenggaraan negara melalui perwujudan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) yang tumbuh dan berkembang sebagai konsekuensi dari reformasi yang membawa agenda perubahan dalam ketatanegaraan Indonesia. Terhadap hal tersebut dikaitkan dengan petitum para Pemohon yang memohon agar Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023 ditambahkan mengenai asas, nilai dasar, serta kode etik dan kode perilaku ASN sehingga menjadi “pengawasan penerapan Sistem Merit, asas, nilai dasar, serta kode etik dan kode perilaku ASN”, menurut Mahkamah, ASN secara filosofis merupakan perwujudan dari gagasan tentang negara hukum yang berorientasi pada pelayanan publik dan pengabdian kepada kepentingan umum. ASN tidak semata-mata dipandang sebagai entitas birokratis yang menjalankan fungsi administratif, melainkan sebagai instrumen moral dan etis yang menegakkan prinsip netralitas dan profesionalitas dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam konteks dimaksud, keberadaan ASN mengandung dimensi eksistensial yang menempatkan aparatur negara bukan sebagai pelayan kekuasaan, melainkan sebagai pelayan rakyat yang tunduk pada UUD NRI Tahun 1945 dan nilai-nilai dasar Pancasila. Oleh karena itu, ASN menjadi representasi konkret dari cita-cita etika publik, di mana integritas, tanggung jawab, dan orientasi pada kemaslahatan bersama menjadi landasan ontologis dan epistemologis dalam pelaksanaan tugas kenegaraan. Keberadaan ASN juga mencerminkan hubungan dialektis antara negara dan warga negara dalam kerangka kontraktual sosial modern. ASN berfungsi sebagai jembatan yang menghubungkan kehendak rakyat dengan kebijakan negara, memastikan bahwa kekuasaan dijalankan bukan atas dasar kepentingan pribadi atau golongan, melainkan demi tercapainya kesejahteraan umum. Oleh karenanya, ASN memiliki tanggung jawab moral untuk menegakkan nilai-nilai meritokrasi, transparansi, dan akuntabilitas sebagai pengejawantahan prinsip-prinsip good governance. Dalam perspektif etika publik, ASN diposisikan sebagai subjek yang berperan aktif dalam menjaga marwah institusi negara, karena melalui perilaku, keputusan, dan kebijakannya, masyarakat menilai kualitas dan legitimasi pemerintah. Oleh sebab itu, ASN bukan hanya bagian dari struktur administrasi, tetapi juga aktor utama dalam pembentukan budaya birokrasi yang berkarakter, adaptif terhadap perubahan, dan berorientasi pada pelayanan publik yang berkeadilan serta berkeadaban dalam rangka mewujudkan tujuan bernegara sebagaimana termaktub dalam Pembukaan UUD NRI Tahun 1945. Bahwa terhadap hal tersebut, dikaitkan dengan Sistem Merit sebagaimana telah diuraikan Mahkamah pada paragraf di atas, yang merupakan penyelenggaraan sistem Manajemen ASN sesuai dengan prinsip meritrokasi di mana penyelenggaraan kebijakan dan Manajemen ASN didasarkan pada 13 (tiga belas) asas, yakni asas kepastian hukum, asas profesionalitas, asas proporsionalitas, asas keterpaduan, asas pendelegasian, asas netralitas, asas akuntabilitas, asas efektivitas dan efisiensi, asas keterbukaan, asas non-diskriminatif, asas persatuan dan kesatuan, asas keadilan dan kesetaraan, dan asas kesejahteraan. Asas-asas dimaksud merupakan prinsip dasar yang menjadi pedoman dalam penyelenggaraan Manajemen ASN, yakni sebagai dasar dalam merancang dan mengimplementasikan Sistem Merit secara menyeluruh sehingga Sistem Merit bisa berjalan sesuai dengan prinsip keadilan dan legalitas, menjaga akuntabilitas, dan transparansi pengelolaan ASN. Selain asas, nilai dasar ASN sebagai nilai fundamental yang menjadi landasan moral dan etika dalam menjalankan tugas dan fungsi ASN merupakan inti dari Sistem Merit yang harus dipahami dan diinternalisasi oleh setiap ASN dalam berperilaku dan menjalankan tugas, yang berorientasi pada nilai dasar yaitu pelayanan, akuntabel, kompeten, harmonis, loyal, adaptif, dan kolaboratif [vide Pasal 3 ayat (2) UU 20/2023]. Sementara itu, ASN berkewajiban antara lain menjaga netralitas personal dan kelembagaan dari kepentingan politik tertentu. Dengan menginternalisasikan nilai-nilai dasar dan kewajiban ASN dimaksud, diharapkan ASN mampu menjadi pelaksana kebijakan, pelayan publik, dan perekat serta pemersatu bangsa yang memiliki etos kerja. Selanjutnya, berkaitan dengan kode etik dan kode perilaku ASN, yang berfungsi untuk menjaga martabat dan kehormatan ASN serta kepentingan bangsa dan negara. Kode etik merupakan pedoman sikap, tingkah laku, dan perbuatan pegawai dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsi serta pergaulan hidup sehari-hari yang menjadi acuan umum untuk mendefinisikan batasan etika ASN. Sedangkan kode perilaku merupakan jabaran lebih konkret dari kode etik yang mengatur sikap dan perilaku ASN dalam situasi spesifik sehari-hari. Dengan kata lain, kode etik dan kode perilaku berperan sebagai pedoman perilaku yang menjadi petunjuk bagi ASN dalam bertindak dan bersikap sesuai nilai dasar ASN. Dengan uraian pertimbangan tersebut, asas merupakan acuan dasar yang melandasi semua komponen lain dari Sistem Merit, sedangkan nilai dasar merupakan inti moral dan etika yang diwujudkan dalam kode etik dan kode perilaku. Kesemuanya pada dasarnya merupakan komponen yang memperkuat Sistem Merit agar dapat memastikan ASN mampu bersikap profesional, memiliki integritas, dan akuntabel serta mampu memberikan perlindungan terhadap karier ASN dari intervensi politik yang dapat merusak profesionalisme. Oleh karenanya, meskipun secara umum, asas, nilai dasar, kode etik, dan kode perilaku ASN merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Sistem Merit, namun dikarenakan asas, nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN tersebut merupakan komponen pembentuk (essential elements) Sistem Merit yang tidak hanya dinilai sangat penting dalam membentuk ASN yang berakhlak karena menjadi fondasi moral dan profesionalitas ASN, melainkan juga sebagai instrumen penguat dan pengendali integritas, serta pencegah dari penyalahgunaan kewenangan. Sehingga, terhadap komponen-komponen dimaksud perlu dijadikan bagian dari objek yang harus diberikan pengawasan untuk mencegah adanya intervensi, konflik kepentingan, dan pelanggaran Manajemen ASN yang berpotensi merusak reformasi birokrasi dan tata kelola pemerintahan yang baik. Dalam konteks prinsip meritokrasi, ketiadaan frasa “asas, nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN” dalam norma Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023, tidak menunjukkan kejelasan dan keutuhan norma a quo sebagai sistem pengawasan ASN yang holistik/komprehensif. Oleh karena itu, menurut Mahkamah frasa “asas, nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN” perlu ditegaskan secara expresis verbis dalam norma Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023 agar tidak dimaknai sebagai norma yang tidak lengkap. Penegasan demikian penting dilakukan untuk memastikan bahwa setiap kebijakan dan keputusan Manajemen ASN senantiasa berpijak pada prinsip profesionalitas, netralitas, akuntabilitas, integritas, dan keadilan yang seharusnya menjadi ruh dari penyelenggaraan reformasi birokrasi yang bersih dan berkeadilan.

Bahwa UU 20/2023 telah menyerahkan kewenangan yang semula dimiliki oleh KASN kepada BKN dan Kementerian PANRB melalui Pasal 70 ayat (3) UU 20/2023 yang menjadi dasar terbitnya Peraturan Presiden Nomor 91 Tahun 2024 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2021 tentang Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi dan Peraturan Presiden Nomor 92 Tahun 2024 tentang Badan Kepegawaian Negara. Dalam hal ini, Kementerian PANRB, in casu, Deputi Bidang Sumber Daya Manusia Aparatur menyelenggarakan fungsi, antara lain, perumusan kebijakan di bidang sumber daya manusia aparatur, manajemen aparatur sipil negara, dan pengawasan penerapan Sistem Merit. Adapun BKN melaksanakan tugas dan fungsi pemerintahan di bidang perumusan dan penetapan kebijakan teknis, pembinaan, penyelenggaraan pelayanan, dan pengendalian atas pelaksanaan kebijakan teknis Manajemen ASN. Menurut Mahkamah, dengan melihat sejarah perkembangan kepegawaian di Indonesia hingga diundangkannya UU 20/2023, salah satu persoalan kepegawaian, in casu pegawai ASN, mudah diintervensi oleh kepentingan politik dan juga kepentingan pribadi. Terhadap hal tersebut, perlu ada pemisahan fungsi dan kewenangan yang jelas antara pembuat kebijakan, pelaksana kebijakan, dan pengawas kebijakan agar tidak terjadi tumpang tindih peran dan benturan kepentingan. Dalam hal ini, pengawas kebijakan tidak hanya berfungsi sebagai pengawas an sich, namun juga sekaligus sebagai penyeimbang yang berada di luar dari pembuat maupun pelaksana kebijakan guna memastikan Sistem Merit berjalan dengan baik, akuntabel, dan transparan, sehingga mampu menciptakan birokrasi yang profesional, efisien, dan bebas dari intervensi politik serta mampu melindungi karier ASN. Terlebih, norma Pasal 26 UU 20/2023 menggunakan frasa “kementerian dan/atau lembaga” yang secara leksikal dapat diartikan tidak hanya mengacu pada institusi internal di lingkungan pemerintahan, namun juga memungkinkan dibentuknya institusi eksternal sebagai lembaga independen untuk mengawasi pelaksanaan Sistem Merit tersebut. Dalam kaitan ini, sebagai bagian dari desain menjaga kemandirian ASN dan sekaligus melindungi karir ASN, Mahkamah menilai penting untuk membentuk lembaga independen yang berwenang mengawasi pelaksanaan Sistem Merit, termasuk pelaksanaan asas, nilai dasar, kode etik dan kode perilaku ASN. Terlebih, di bawah UU 5/2014, pernah dibentuk lembaga independen/non-struktural untuk memonitor dan mengevaluasi pelaksanaan kebijakan dan Manajemen ASN guna menciptakan pegawai ASN yang profesional dan berkinerja serta sekaligus berperan melindungi karir ASN. Adapun wujud lembaga independen dimaksud merupakan kewenangan pembentuk undang-undang untuk mengatur dan membentuknya dikarenakan adanya kebutuhan dalam penyelenggaraan pemerintahan yang efektif dan akuntabel. Keberadaan lembaga independen dimaksud penting untuk segera dibentuk sebagai lembaga pengawasan eksternal yang menjamin agar Sistem Merit diterapkan secara konsisten, bebas dari intervensi politik dan tidak menimbulkan konflik kepentingan dalam tata kelola atau Manajemen ASN. Bahwa berdasarkan uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, menurut Mahkamah, norma Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023 bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat sepanjang tidak dimaknai “penerapan pengawasan Sistem Merit, termasuk pengawasan terhadap penerapan asas, nilai dasar, kode etik dan kode perilaku Aparatur Sipil Negara yang dilakukan oleh suatu lembaga independen”. Dalam hal ini, lembaga independen dimaksud harus dibentuk paling lama 2 (dua) tahun sejak Putusan a quo diucapkan. Dengan demikian, dalil para Pemohon adalah beralasan menurut hukum untuk sebagian.

Menimbang bahwa berdasarkan seluruh uraian pertimbangan hukum tersebut di atas, telah ternyata norma Pasal 26 ayat (2) huruf d UU 20/2023 bertentangan dengan prinsip-prinsip negara hukum, perlindungan dan kepastian hukum serta kesempatan yang sama dalam pemerintahan yang adil sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (3) dan Pasal 28D ayat (1) serta ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, seperti yang didalilkan oleh para Pemohon. Sementara itu, dalil para Pemohon yang berkenaan dengan Pasal 70 ayat (3) UU 20/2023 tidak relevan untuk dipertimbangkan sehingga harus dinyatakan tidak beralasan menurut hukum. Oleh karena pemaknaan Mahkamah tidak sebagaimana yang dimohonkan oleh para Pemohon, maka permohonan para Pemohon harus dinyatakan beralasan menurut hukum untuk sebagian.